Høring - Statsbudsjettet 2014 - Kirkerådet (Kirkemøtet) som forvalter av tilskudd

Publisert: 22/03/2013
I brev fra Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) til Kirkerådet 14. feb. 2013, presenterer departementet forslag vedr. Kirkerådet som forvalter av statlige tilskuddsordninger til kirkelige formål. KAs styre har vedtatt følgende uttalelse til forslagene:

Til Kirkerådet

Dato: 20.03.2013                   Saksbehandler: Ø. Dahle

Høring - Statsbudsjettet 2014 - Kirkerådet (Kirkemøtet) som forvalter av tilskudd

Vi viser til FADs høringsbrev til Kirkerådet av 14. feb. 2013 med forslag vedr. Kirkerådet som forvalter av statlige tilskuddsordninger til kirkelige formål (pdf-vedlegg 1).  Vi viser også til FADs høringsbrev av 14. feb. 2013 om strukturendringer og budsjettreformer (pdf-vedlegg 2).

Innledende kommentarer

Departementet foreslår i begge høringene at bispedømmerådene og Kirkerådet skal få økte budsjettfullmakter i disponering av statlige bevilgninger. Departementet legger til grunn at forslagene er en del av oppfølging av grunnlovsendringene fra mai 2012 om forholdet mellom staten og Den norske kirke ved at flere oppgaver overføres til kirkelige organer. I lys av endringene i relasjonen mellom staten og Den norske kirke vil KA støtte en utvikling der ansvar og myndighet i økende grad overføres til kirkelige organer. KA er også positiv til at dette skjer trinnvis over tid slik at kirkelige organer får utviklet kompetanse og gode ordninger på dette området. KA er likevel kritisk til at overføring av ansvar fra departementet til kirkelige organer skjer uten at det er uttalt en overordnet politikk med føringer fastsatt gjennom åpne og mer demokratiske prosesser. Vi er bekymret for at overføring av fullmakter og oppgaver fra departementet til kirkelige organer skjer gjennom enkeltsaker der det er uklart hvilken overordnet strategi og premisser som ligger til grunn. KA vil i denne sammenheng peke på at departementet har overført eller planlegger å overføre oppgaver/ansvar til Bispemøtet/biskopene for oppgaver knyttet til bl.a. arbeidsgiveransvaret for prestene. KA har også merket seg at departementet har gitt Bispemøtet ansvar for å fastsette kirkelig regelverk. KA mener at summen av disse vedtakene medfører at departementet legger føringer av mer langsiktig karakter, uten at disse har vært gjenstand for tilstrekkelig kirkelig eller politisk behandling. Vi mener det er uheldig hvis kirkepolitiske spørsmål og saker med kirkeordningsmessige implikasjoner fremmes i flere enkeltsaker som hver for seg kan oppfattes å være av mer budsjetteknisk karakter eller ha begrenset betydning.

Fram til grunnlovsendringene i 2012 var det en uttalt statlig politikk at Den norske kirkes organer gjennom delegasjon skulle får økt ansvar for kirkelige saker. På denne måten utviklet Den norske kirke økt selvstendighet innenfor statskirkeordningens ramme. Flere av forslagene fra departementet etter grunnlovsendringene er i praksis en videreføring av samme poltikk, jf de økte budsjettfullmaktene til bispedømmerådene. KA savner en mer grunnleggende drøfting av prinsippende for statlig styring av Den norske kirke etter grunnlovsendringene.

De to høringsbrevene legger opp til at henholdsvis bispedømmerådene og Kirkerådet skal få økte budsjettfullmakter. I begge sakene er det imidlertid mulig å fordele fullmaktene på andre måter som ikke blir drøftet i høringsbrevene. Det er f.eks. et alternativ at Kirkemøtet gis ansvar for å fordele midler mellom bispedømmene for bevilgninger til prestetjenesten og bispedømmerådens administrasjon. KA savner her en mer overordnet og prinsipiell begrunnelse for de konkrete forslagene.

KA vil derfor be om at departementet i løpet av 2013 utarbeider et høringsdokument som på en mer samlet måte beskriver og drøfter oppfølgingen av grunnlovsendringene, og at det gis en bred omtale av ulike saksfelt der kirkelig organer skal gis økte fullmakter eller nye oppgaver begrunnet i grunnlovsendringene.

Rammetilskudd

Departementets forslag innebærer overføring av mere ansvar/fullmakter fra departementet til Kirkerådet. Samtidig medfører forslaget at formål som tidligere er blitt spesifisert i statsbudsjettet vil inngå i et felles rammetilskudd, og Kirkerådet får fullmakt til å fordele dette rammetilskuddet på andre måter eller bruke det til nye formål. KA er enige i at en slik omlegging vil gi økt fleksibilitet til kirkelige organer, og det vil gi økt frihet til Kirkerådet for prioritering av formål og tiltak. En slik utvikling for økt rammestyring er noe KA i utgangspunktet er positiv til. Samtidig vil forslaget innebære at Stortinget i mindre grad kan spesifisere hvilke formål som de ønsker å prioritere. KA frykter at dette kan medføre økt risiko for mindre politisk oppmerksomhet om de aktuelle formålene, og dette kan bl.a. gi økt risiko for redusert tilskudd. Vi frykter også at forslaget i realiteten svekker det statlige ansvaret for de formål som omfattes av tilskuddet.
I høringsbrevet pekes det på at forslaget om et rammetilskudd har paralleller til dagens praksis når det gjelder tilskuddsordninger som forvaltes av Kulturrådet og Sametinget. KA vil her peke på at de to nevnte ordningene baserer seg på at Stortinget har lagt en overordnet politikk for statens tilskudd, og dette gir føringene som bl.a. er styrende for utviklingen av tilskuddsstørrelsen. Stortinget har ikke på tilsvarende måte fastsatt overordnede føringer for statlige tilskudd til kirkelige formål etter grunnlovsendringene. KA frykter at et rammetilskudd som beskrevet i høringsbrevet kan framstå som en generell tilskuddspost med mer uklare politiske målsettinger, noe som vil svekke grunnlaget for å opprettholde tilskuddsbeløpet. Vi frykter derfor at omleggingen vil gjøre formålene mer utsatte for budsjettkutt eller at det vil få en vekst som er mindre enn lønns- og prisvekst. Vå usikkerhet forsterkes av at det åpnes for at Kirkerådet kan bruke posten til nye formål, uten at det gis noen signaler om vekst i tilskuddsbeløpet. KA vil derfor anbefale at omleggingen som foreslås gjennomføres etter at Stortinget gjennom en stortingsmelding e.l. gis mulighet til å fastsette de overordnede budsjettmessige føringene til de statlige tilsuddsordningene til kirkelige formål. Vi ønsker bl.a. tydeligere poltiske signaler når det gjelder det statlige ansvaret for at det gis et likeverdig landsdekkende døvekirkelig tilbud.

Svakheter ved gjeldende tilskuddsordninger


Gjeldende ordning innebærer at prestetjenesten, bispedømmerådene, biskopene og Kirkerådet er statlig virksomhet, og at dette finansieres gjennom statlige bevilgninger. Bevilgningene vil normalt øke i tråd med lønnsoppgjøret, framforhandlede avtaler og andre personalrelaterte utgifter. Staten dekker også i sin helhet pensjonskostnadene. Statlige midler til trosopplæring, stillinger innen diakoni, kirkemusikk og undervisning, KIFO, Døvekirken mv finansieres gjennom statlige tilskuddsordninger. Her er det mer åpent hvordan tilskuddsbeløpet blir regulert i statsbudsjettet. Vi erfarer at det gjennomgående er større uforutsigbarhet for tilskuddsordninger mht budsjettvekst i tråd med kostnadsutvikling, da risikoen for å håndtere endringer i utgiftene i stor grad overføres til tilskuddsmottager. Statstilskuddet til diakoni- og undervisningsstillinger har over tid hatt lavere budsjettvekst enn den generelle lønnsveksten. Vi mener dette er svært lite tilfredsstillende for tilskuddsordninger som for en stor del anvendes til lønnsmidler. Dette skaper over tid store utfordringer for de fellesråd som mottar midler ved at de må dekke en stadig økende andel av lønns- og personalkostnadene. Det har vist seg at over tid vil tilskuddsordninger i økende grad underfinansierer stillinger, og dette forsterker problemene knyttet til å rekruttere og beholde kvalifisert personell i disse stillingene. KA mottar flere tilbakemeldinger fra fellesråd som peker på at økt usikkerhet medfører en mer skeptisk eller tilbakeholdene holdning til å være mottaker av statstilskudd. Dette rammer legitimiteten til staten som tilskuddsmottaker, og det svekker grunnlaget for at de politiske målene som er gjeldende for tilskuddsordningen. De mindre kirkelige fellesrådene har heller ikke den fleksibiliteten for bruk av tilskuddsmidler som en større mottaker av midler vil ha, og dette forsterker disse utfordringene.

Modell for framtidig tilskuddsordning for Den norske kirke


KA legger til grunn at den statlige delen av den kirkelige virksomhet på sikt vil bli finansiert gjennom statlige tilskudd. Prestetjenesten og de regionale og sentralkirkelige rådsorganene vil da kunne erfare tilsvarende usikkerhet som dagens fellesråd har mht tilskudd til kateket- og diakonstillinger. KA vil advare mot at denne uforutsigbarheten også gjøres gjeldende for bl.a. prestetjenesten. Vi vil derfor utfordre både FAD og Kirkerådet til å utvikle ordninger for tilskuddsforvaltningen til diakoni- og undervisningsstillinger som kan danne modell for en framtidig tilskuddsordning for prestetjenesten og de regionale/sentralkirkelige råd. Klarere politiske målsettinger vil her være ett av flere tiltak.

Pensjonskostnader - reguleringspremie


Stillinger i kirkelig fellesråd er omfattet av en offentlig pensjonsordning som bl.a. innebærer at arbeidsgiver har årlige reguleringskostnader for nåværende og tidligere tilsatte. Reguleringskostnadene innebærer at arbeidsgiver bl.a. betaler årlige kostnader for tidligere tilsatte i flere tiår etter at vedkommende har sluttet i stillingen. Dette innebærer at de faktiske kostnadene for en stilling vil kunne være langt høyere enn de som ble anvendt på vedkommende i selve tilsettingsforholdet. Reguleringskostnadene blir i liten grad hensynstatt ved dagens tilskuddspraksis til Den norske kirke, og de foreslåtte omleggingene kan forsterke dissse utfordringene. Eksempler på utfordringer er fellesråd som betaler reguleringspremie for tidligere tilsatte etter at de ikke lenger mottar statstilskudd eller ekstraordinære pensjonsutgifter for enkelttilsatte som ikke hensynstas ved beregning av tilskudd.
KA mener at de statlige tilskuddsordningene til Den norske kirke må etablere ordninger som tar høyde for konsekvensen av en offentlig pensjonsordning. KA frykter at forslaget om et stort rammetilskudd vil bidra til ytterligere svekking av det statlige ansvaret for pensjonskostnadene for stillinger finansiert av statlig tilskudd. Uansett ordning er det KAs oppfatning at reguleringskostnadene må bli hensynstatt på en langt bedre måte enn i dag.

Andre temaer

KIFO inkludert i rammetilkudd forvaltet av Kirkerådet
KA er i hovedsak tilfreds med departementets forslag når det gjelder hvilke formål som det er naturlig at Kirkerådet får økte budsjettfullmakter for. KA vil imidlertid stille spørsmålstegn ved forslaget om at Stiftelsen Kirkeforskning skal inngå i et samlet rammetilskudd til kirkelige formål. KIFOs karakter som en uavhengig forskningsinstitusjon gjør at KA vil anbefale at en her vurderer løsninger som på en tydeligere måte sikrer institusjonens selvstendighet og faglige uavhengighet. KA vil her vise til KIFOs egen høringsuttalelse i saken.

Vedtak om tilskudd
KA støtter departementets presisering om at vedtak om tilskudd i det alt vesentlige bør treffes av det valgte Kirkerådet, og ikke av administrajonen. Dette vil sikre mer åpne og demokratiske prosesser som vil styrke kirkens demokratiske kultur. KA er også enig i forslaget om at det bør være Kirkemøtet som fastsetter overordnede regelverk for tilskuddsordningene.

Trosopplæring og katekettilskudd
KA er i utgangspunktet positiv til signalene om at tilskudd til katekettjeneste i større grad forvaltes i sammenheng med tilskuddet til trosopplæring. Det er imidlertid grunn til å minne om at bakgrunn, profil og formål med disse to ordningene er noe forskjellig, og vi vil advare mot at katekettilskuddet legges inn i ordningen for tilskudd til trosopplæring. KA vil anmode om at en eventuell samordning av disse to ordningene drøftes særskilt før det eventuelt gjøres budsjettvedtak.

OVF
Departementet foreslår at tilskudd fra OVF forvaltes i sammenheng med rammetilskuddet fra staten. Grunnlovsendringene i 2012 reiser nye spørsmål om framtidig styring og forvaltning av OVF, og KA vil også her fraråde at  det gjennomføres endringer som ikke vurderes i en mer overordnet sammenheng.

Med hilsen

KA Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

Øystein Dahle
direktør

Kopi: Kirkeavdelingen i FAD
 

Del i sosiale medier:

Powered by Cornerstone