Avtaler mellom kommunen og kirkelig fellesråd om tjenesteyting

1. Innledning

Kommunal tjenesteyting er et alternativ til direkte økonomiske tilskudd fra kommunen til kirkelig fellesråd. I stedet for å overføre penger, leverer kommunen bestemte tjenester til fellesrådet basert på en skriftlig tjenesteytingsavtale mellom partene. Dette gir mulighet for fleksible og tilpassede løsninger, og er hjemlet i både trossamfunnsloven § 14 og gravplassloven § 3.

Tjenesteyting innebærer at kommunen utfører tjenester som erstatter en pengeoverføring, på de avtalte områdene er det derfor ingen pengetransaksjon mellom kommune og kirkelig fellesråd. Dette gjør at en tjenesteytingsavtale skiller seg fra en ordinær avtale om kjøp av tjenester. Det skal derfor ikke faktureres på grunnlag av en tjenesteytingsavtale. Verdien av den tjenesten som kommunen utfører for kirken skal likevel framkomme både i kommunens og fellesrådets regnskap.

Tjenesteytingsavtale kan inngås hvis begge parter mener det vil være et godt alternativ til ordinært tilskudd. Verken kommune eller fellesråd kan derfor ensidig bestemme at kommunen skal yte tjenester for fellesrådet. Mulige endringer og oppsigelser av slik avtale vil følge de vanlige avtalerettslige spilleregler.

Foreningen for God Kommunal Regnskapsskikk har utarbeidet et eget notat om regnskapsføring av transaksjoner mellom kommune og sokn i Den norske kirke. Dette notatet har i pkt 3.3. en egen omtale av kommunal tjenesteyting.

2. Driftsmessig tjenesteyting

Blant vanlige eksempler på kommunal tjenesteyting kan nevnes tjenester innen regnskap, lønn, IT og annet administrativt arbeid, drift og vedlikehold, kontorlokaler og byggeaktiviteter. Når det på en slik måte avtales tjenesteyting i stedet for tilskudd er det noen sentrale moment som er viktig å være kjent med:

• Verdien av tjenestene skal beløpsfestes som en økonomisk transaksjon i både kommunens og fellesrådets regnskap.
• Ansvaret for å fremskaffe pålitelige tall ligger til kommunen.
• Transaksjonene skal i størst mulig grad reflektere reelle verdier
• Tjenesteyting kan finne sted både i drift og investering
• Avtalen skal være skriftlig

Ved kommunal tjenesteyting har kommunen ansvar for å beregne verdien av tjenestene og oversende denne til fellesrådet for korrekt regnskapsføring. Kommunen må derfor ha et system for å måle/bergene verdien av de ulike tjenestene som ytes etter tjenesteytingsavtalen. Kommunen står fritt til å utføre tjenestene med egne ansatte eller kjøpe dem eksternt.

Hos det kirkelige fellesråd skal tjenesteytingen føres på to arter i regnskapet, uavhengig av om det gjelder drift eller investering:

• 390 Kalkulatoriske utgifter ved kommunal tjenesteyting
• 790 Kalkulatoriske inntekter ved kommunal tjenesteyting

I tillegg skal tjenesteytingen fordeles på de ulike funksjonene i et kirkeregnskap (omtalt i vedlegg 4A i forskriften for økonomiforvaltningen i sokn i Den norske kirke). På denne måten synliggjøres hvilke deler av fellesrådets virksomhet som har fått tjenester levert av kommunen.

Reell verdifastsettelse av tjenesteytingsavtalen

Regnskapsføringen av tjenestene levert av kommunen skal gjenspeile den reelle verdien. Hvis tjenesten i hovedsak omfatter arbeidstimer fra kommunalt tilsatte, vil verdien normalt øke i tråd med årlig lønnsvekst. Verdien av visse typer tjenester vil være avhengig av markedspris mv., f.eks. verdien av kontorlokaler og IKT-tjenester som vil være avhengig av prisutviklingen i markedet.

Av de fellesrådene som rapporterte regnskap i 2023 var det 90 av disse som rapporterte uendret verdi av kommunal tjenesteyting i drift fra 2022 til 2023. Samtidig var lønns- og prisveksten i kommunal sektor i 2023 på 4,3 %. Dette er en klar indikasjon på at man har for svakt fokus på at regnskapsført verdi av tjenesteytingen skal gjenspeile de økonomiske realitetene. Manglende reell verdifastsettelse vil gjøre at både det kommunale og kirkelige regnskapet ikke viser et riktig bilde av de økonomiske forholdene. Vi erfarer at når tjenesteytingsavtaler blir avviklet eller endret, vil for lav verdifastsettelse skape ekstra utfordringer for fellesrådet hvis kommunen erstatter tjenester med et tilskudd i tråd med fastsatt verdi. Det kan da være risiko for at fellesrådet ikke vil være i stand til å erstatte de kommunale tjenestene hvis de kun får et ekstra tilskudd som svarer til en lav fastsatt verdi.

3. Utforming av en tjenesteytingsavtale

Tjenesteytingsavtaler må være skriftlige og vedtas politisk – både av kommunestyret og kirkelig fellesråd. Omfanget av den kommunale finansieringen til Den norske kirke skal vedtas av kommunestyret, og summen av kommunale ytelser er tilskuddsbeløp, pluss verdien av tjenesteyting. Tjenesteyting erstatter tilskudd og må derfor kunne etterprøves, blant annet ved budsjettprosesser og revisjon. Erfaringer viser at god dokumentasjon og politisk forankring gir trygghet og forutsigbarhet for begge parter. Kontakt gjerne andre fellesråd for erfaringsutveksling.

Av ting som burde fremkomme av en slik avtale kan nevnes:

• Forventninger til omfang, kvalitet og frister rundt leveranse av tjenesteytingen. Dette er særlig viktig innen regnskap, lønn, gravplassdrift og vedlikehold av kirkebygg. Hvis kommunen for eksempel leverer regnskapstjenester bør det forutsettes at kommunen tilbyr oppdaterte regnskapsrapporter til fellesrådet til en fast på forhåndsavtalt frekvens, at fellesrådet kan etterspørre mer ved behov og at tjenestene for øvrig leveres i tråd med frister og standarder som følger av økonomiforskriften for sokn i Den norske kirke.
• Krav til kommunen om årlig oppjustering av verdien av tjenestene i avtalen. Dette kan f.eks. være årlig oppjustering i tråd med kommunal deflator og med en helhetlig vurdering av beløpet når innholdet i leveransen endres.
• Dokumentasjonskrav rundt hva som er lagt til grunn for verdifastsettelsen
• Hvordan disse beregningene skal presenteres for fellesrådet for å sikre en gjensidig forståelse rundt hva som er levert. Bestemmelse om årlige møter kan være en naturlig del av en slik bestemmelse.
• Avtaleperiode og frist for oppsigelse av hele eller deler av avtalen.

En tjenesteytingsavtale er bindende for begge parter innenfor de frister som er omtalt for oppsigelse i avtalen. Endringer i avtalen eller oppsigelse skal godkjennes politisk, dvs. av kommunestyret og kirkelig fellesråd.

4. Kommunal tjenesteyting og merverdiavgift

Det foreligger en uttalelse fra Finansdepartementet om at det ikke skal svares mva. ved kommunal tjenesteyting.

«Finansdepartementet slutter seg til Skattedirektoratets uttalelse. Departementet anser ikke bevilgninger over kommunenes budsjett til de kirkelige fellesråd som vederlag for varer eller tjenester i merverdiavgiftslovens forstand, jf. merverdiavgiftsloven § 3. Kommunal tjenesteyting til den lokale kirke ved kirkelig fellesråd, som trer i stedet for særskilt bevilgning til formål som nevnt i kirkeloven § 15, anses videre ikke som omsetning mot vederlag, jf. merverdiavgiftsloven § 3. Det skal derfor ikke beregnes og betales merverdiavgift ved kommunal tjenesteyting som trer i stedet for særskilt bevilgning til formål som nevnt i kirkeloven § 15.»

Denne uttalelsen er fortsatt like aktuell, da kirkelovens bestemmelse om kommunal tjenesteyting er videreført i ny trossamfunnslov. Det må imidlertid presiseres at vare- og tjenestekjøp som skjer fra kommune og faktureres på vanlig måte, ikke er omfattet av departementets uttalelse.

Siden tjenesteyting ikke anses som omsetning mot vederlag er det heller ikke grunnlag for å anse dette som tjenestekjøp der lov om offentlige anskaffelser kommer til anvendelse.

5. Investeringsmessig tjenesteyting

I den grad en investering på en kirke eller gravplass gjennomføres som kommunal tjenesteyting kan kommunen gjennomføre hele prosjektet og overlevere det ferdige anlegget til fellesrådet. Pågående prosjekter aktiveres i balansen som «anlegg under oppføring». Ferdige prosjekter skal aktiveres på det respektive anlegg og avskrivning påbegynnes senest året etter at anlegget er sluttført og tatt i bruk (på lik linje med investeringer som gjennomføres av fellesrådet selv).

Når et investeringsprosjekt gjennomføres som tjenesteyting vil dette kunne utgjøre en forskjell med tanke på hvem som kan kreve kompensasjon for merverdiavgift. I notatet hos GKRS står det beskrevet hvordan kirken og kommunen skal regnskapsføre kommunal tjenesteyting, men det er ikke nevnt om det skal bokføres som brutto eller netto utgift. Kommunal tjenesteyting i investeringsregnskapet aktiveres uten MVA i balansen hos fellesrådet fordi det er kommunen som betaler MVA og mottar kompensasjon. Når det kirkelige fellesråd selv utfører investeringsprosjektet så vil det være fellesrådet som bokfører disse postene og utgiften blir derfor aktivert i balansen inkludert MVA.

Se tabell her!

6. Tjenesteyting i budsjettarbeidet overfor kommunen

Det er ønskelig at det klargjøres i budsjettprosessen mellom kirke og kommune, og i kommunens vedtak om tilskudd til fellesrådet, hvilke formål som er omfattet av tjenesteytingsavtalen og verdien av disse tjenestene. Kommunens budsjettvedtak skal klargjøre både størrelse på tilskuddet som ytes gjennom pengeoverføring og verdien av tjenester som ytes i tjenesteytingsavtalen. Samlet tilskudd fra kommunen til fellesrådet er summen av pengeoverføring og verdien av tjenesteyting.

7. Et eksempel på når kontorlokaler inngår i en tjenesteytingsavtale

Et kirkelig fellesråd og en kommune har inngått en tjenesteytingsavtale om at det skal tilbys kontorlokaler for fellesrådets tilsatte og prester i et kontorbygg eid av kommunen. I avtalen står det at kommunen skal tilby til sammen 8 kontorer, et kopirom/lager, et møterom for 10 personer og et lunsjrom med et enkelt kjøkken. Avtalen omfatter også oppvarming, strøm, IT-infrastruktur og renhold av disse lokalene. Avtalen ble inngått for 6 år siden, og verdien ble da fastsatt til kr 180 000 pr år. Beløpet er ikke blitt regulert.   

Kirkevergen mottar et brev fra kommunens eiendomsavdeling om at avtalen om kontorlokaler blir sagt opp, og at fellesrådet vil måtte skaffe seg nye lokaler innen 6 måneder. Årsaken er lokalene skal bygges om og på sikt skal brukes av kommunens egne tilsatte. Det opplyses i brevet at kommunen ikke har andre egnede lokaler å tilby, og at fellesrådet derfor selv vil måtte skaffe seg nye lokaler. I brevet sies det at fellesrådet vil få et økt årlig tilskudd på det beløpet som er omtalt i tjenesteytingsavtalen, dvs. kr 180 000 årlig.

Kirkevergen undersøker muligheten for å leie kontorlokaler på stedet, og oppdager at markedsleien for aktuelle kontorlokaler er betydelig høyere enn det som er fastsatt verdi i avtalen. Tilsvarende lokaler i det samme området koster nesten det dobbelte av verdien i tjenesteytingsavtalen. I tillegg kommer kostnadene knyttet strøm, renhold, IKT mv. Flyttekostnadene kan også bli betydelige. Han tar kontakt med eiendomsavdelingen, og de understreker at fellesrådet selv må ta ansvar for å finne nye lokaler og eventuelt dekke merkostnadene av flyttingen. Kirkevergen tar kontakt med KA, og vi gir følgende innspill til denne situasjonen:

• Den store avstanden mellom verdien omtalt i tjenesteytingsavtalen og det reelle prisnivået for tilsvarende lokaler på stedet viser manglende oppregulering av verdien av kontorlokalene. Det er kommunens ansvar å fastsette riktige verdier i sitt regnskap, og fellesrådet bør be kommunen foreta en ny vurdering av den reelle verdien av levert tjeneste som angår kontorlokaler. Dette må også inneholde verdien av strøm, renhold, IKT mv.
• Avtalen om tjenesteyting er forpliktende for begge parter i tråd med vanlig avtalerett. Fellesrådet kan vise forståelse for kommunens behov for å bruke lokalene på en ny måte, men avtalen innebærer en forpliktelse for kommunen å sørge for tilsvarende kirkelige kontorforhold i et annet lokale. Avtalen kan også innfris med nye lokaler med andre eiere, men da må også kommunen i avtaleperioden ta finansielt ansvar for eventuelle merkostnader slik at avtalens forutsetning om at kommunen sørger for kontorlokaler kan innfris  
• På administrativt nivå kan ikke kommunen gjøre vedtak som svekker ytelsene som gis til kirkelig fellesråd. Det er kommunestyret som fastsetter de samlede ytelsene til kirkelig fellesråd, og her inngår verdien av tjenesteyting sammen med vedtatt tilskudd i form av pengeoverføring.

En tjenesteytingsavtale kan derfor ikke endres i avtaleperioden på en vesentlig måte uten politisk tilslutning fra begge parter. Hvis avtalens oppsigelsesfrister er oppfylt, kan kommunen imidlertid avslutte eller foreslå en ny avtale. Hvis ytelsene i en ny avtaleperiode samlet sett innebærer reduserte ytelser til fellesrådet, forutsetter dette vedtak i kommunestyret.  

Hvis tilgangen til de kommunale kontorene i dette eksemplet ble avviklet i tråd med avtalte frister for endringer i tjenesteytingsavtalen, må fellesrådet i større grad akseptere en slik beslutning. Det er imidlertid en forutsetning at kommunestyret er gjort oppmerksom på at bortfall kontorlokaler i ny tjenesteytingsavtale medfører langt større kostnader for fellesrådet. Kommunestyret skal da være informert om at de samlede kommunale ytelsene til fellesrådet går betydelig ned hvis ikke bortfall av et sentralt område i avtalen er kompensert i tråd med kostnadene for nye kontorlokaler.

Reelle og oppregulerte verdifastsettelser gir begge parter i tjenesteytingsavtalen et bedre grunnlag for å vurdere konsekvensene av endringer i eller avvikling av kommunale ytelser i en tjenesteytingsavtale.