Høringsuttalelse om endringer i arbeidsmiljøloven – gjennomgang av Arbeidstilsynets virkemidler og forslag til nye hjemler

Innledning:

Hovedorganisasjonen KA (heretter KA) er felles arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter og opptrer som tariffpart på vegne av alle arbeidsgiverne i Den norske kirke, herunder Kirkerådet (rettssubjektet Den norske kirke). KA organiserer om lag 450 arbeidsgivere. Blant våre medlemmer er hele Den norske kirke, samt en rekke organisasjoner, barnehager etc. med kirkelig tilknytning.

KA støtter Arbeidstilsynets rolle og bekjempelsen av arbeidslivskriminalitet.

Særlig aktuelle temaer:

KA vil kommentere enkelte temaer fra høringen.

1. Innhenting av opplysninger fra tredjepersoner:

KA støtter departementets begrunnelse for å gi tilsynet en hjemmel for innhenting av opplysninger fra tredjeperson, særlig for situasjoner hvor tilsynet frykter at tilsynsobjektet manipulerer dokumentasjon eller ikke gir tilgang. KA deler departementets vurdering av at behovet for kontroll må veies, særlig, mot personvernhensyn.

Ved innføring av en slik hjemmel støtter KA vilkårene for slik innhenting, og vil påpeke at det er avgjørende at vilkårene praktiseres så strengt som departementet angir i høringsforslaget. Ved utvidede hjemler for innhenting av opplysninger, vil det de facto foreligge en risiko for at praksis vanner ut vilkårene og det for raskt tys til mer inngripende virkemidler for å effektivisere tilsynet.

2. Bevissikring:

P.t har tilsynet en rett til å få uhindret tilgang til lokaler og dokumenter, men har ikke adgang til å tilegne seg slik tilgang med tvang. Utover politiet har Konkurransetilsynet, Finanstilsynet og skattemyndighetene særskilte hjemler for å kunne foreta bevissikring. Før en slik bevissikring må retten samtykke. Bevissikringen inkluderer adgang til private hjem.

Deparmentet uttrykker tvil om tilsvarende adgang til bevissikring er nødvendig og hensiktsmessig for Arbeidstilsynet, og det pekes på Arbeidstilsynets omfattende tilsynsvirksomhet, 12 000 tilsyn i året, i motsetning til f.eks. Konkurransetilsynet som utfører få men koordinerte aksjoner hvor bevissikring kan være hovedformålet med tiltaket. Videre uttrykker departementet tvil om det er behov for at en eventuell bevissikring skal inkludere tilgang til private hjem.

KA deler departementets tvil om nødvendigheten og hensiktsmessigheten for å gi tilsynet hjemmel for bevissikring. Som det klare utgangspunkt er det det offentlige ved politiet som kan utøve denne type maktmiddel. Det er videre strenge rettssikkerhetsgarantier som følger ved politiets sikring av bevis. Dette er utvidet til også å gjelde de ovenfor omtalte offentlige tilsynsorganer. Selv om de nevne tilsynsorganer har blitt gitt slik hjemmel, er ikke det i seg selv en tilstrekkelig begrunnelse for å utvide denne type maktmidler til flere sivile offentlige organer. Sett hen til det store antallet tilsyn som Arbeidstilsynet gjennomfører – påpekt av departementet – til forskjell fra de øvrige tilsynsorganene som er nevnt i denne sammenheng, er det forbundet en rettssikkerhetsrisiko til et slikt inngripende tiltak.

3. Gebyr kan ilegges fysiske personer:

Arbeidsmiljøloven § 18-10 gir ikke hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr overfor fysiske personer, men virksomheter. Straffansvar kan derimot ilegges fysiske personer. Sanksjonering av enkeltpersoner må følge straffesporet.

Departementet uttrykker også her tvil hva gjelder det konkrete behovet for en slik hjemmel, og er fortsatt av den oppfatning at dagens ordning er tilstrekkelig, det vil si at virksomheten kan ilegges gebyr, og at både foretak og enkeltpersoner kan straffeforfølges i det ordinære strafferettslige sporet.

Departementet peker like vel på at selv om behovet antagelig vil gjelde et fåtall av personer, vil disse kunne representere alvorlige overtredelser, og således fungere som en sikkerhetsventil for å oppnå en sanksjon og således oppnå den ønskede effekt.

Utfra departementets redegjørelse fremgår det at behovet vil gjelde et fåtall saker og individer, men at virkningen i de sakene vil kunne få betydning i alvorlige saker. KA anerkjenner dette, men deler like fullt departementets tvil knyttet til behovet for innføringen av hjemmelen, og støtter ikke innføringen av et hjemmelsgrunnlag for å ilegge overtredelsesgebyr overfor fysiske personer.

Det pekes særlig på NOU 2003: 15 punkt 10.5.6, hvor det vises til at forskjellene i det administrative og strafferettslige sporet. KA vurderer at det vil være færre rettssikkerhetsgarantier underveis i en prosess i det administrative sporet, til forskjell fra en strafferettslig prosess. Det vi også kunne oppstå betydelig tvil om saken hører hjemme i det administrative eller strafferettslige sporet.

Politiets eventuelle begrensede ressurser til å følge opp arbeidslivskriminalitet vurderes ikke som en tilstrekkelig begrunnelse for å gi et sivilt organ utvidede fullmakter.

Dagens ordning, hvor både foretak og enkeltpersoner kan straffeforfølges for arbeidslivskriminalitet, vurderes å være tilstrekkelig.

4. Ileggelse av gebyr på stedet:

Departementet presiserer at fvl. § 44 fjerde ledd åpner for ileggelse av gebyr på stedet, men at Arbeidstilsynet ikke har praksis for dette.

Det foreslås at det i aml. § 18-10 fremkommer eksplisitt at tilsynet har adgang til å ilegge gebyr på stedet. Det dispenserer ikke tilsynet fra utredningsplikten som fremkommer i fvl. § 44, som vil si at denne adgangen ikke vil gjøre seg gjeldende i kompliserte saker.

Som presisert av departementet, er dette en adgang tilsynet allerede har, men som de ikke har praksis for å anvende. En endring av ordlyden i aml. § 18-10 er således en tydeliggjøring, men samtidig forutsettes det at tilsynet videre er kjent med de øvrige vilkårene i fvl. §§ 17 og 44. KA vil påpeke at ved en tydeliggjøring av hjemmelen, er det viktig at tilsynet også er bevisst utredningsplikten, slik at en endring av praksis ikke medfører at det ilegges gebyr uten at sakene er tilstrekkelig utredet.

5. Politiets bistand ved håndheving av vedtak:

Arbeidstilsynet kan ikke tvangsgjennomføre et stansingsvedtak. Etter dagens regelverk må tilsynet anmelde et forhold eller begjære midlertidig forføyning.

Arbeidsmiljøloven inneholder ingen regulering av politiets myndighet. Politiets forvaltningsmessige myndighetsutøvelse er regulert i politiloven eller i særlovgivning. Departementet viser til at i praksis har politiloven § 7 blitt benyttet som rettslig grunnlag for politiets bistand til Arbeidstilsynet.

Departementet forslår at det lovfestes i aml. at tilsynet skal kunne kreve politiets bistand ved gjennomføring av tilsyn og fullbyrdelse av vedtak gitt i medhold av aml. kap. 18. For at politiet skal kunne bistå tilsynet med en tvangsgjennomføring, må tilsynet ha anledning til å benytte makt. Det må derfor inntas en passus om at tilsynet om nødvendig, og med bistand fra politiet, kan benytte makt.

Det legges til grunn at tilsynet ikke alene skal kunne benytte makt. Det presiseres videre at politiet ikke kan benytte anledningen til å samle bevis eller etterforske når de opptrer som bistandsorgan. Forslaget hjemler ikke straffeprosessuelle tvangsmidler fra politiet.

KA viser til at politiet har i dag anledning til å bistå, med hjemmel i politiloven, hvis situasjonen er tilstrekkelig alvorlig. Forslaget vil derfor kunne senke terskelen for bruk av politiet. Det er samtidig forståelig at tilsynet ser et behov for at deres vedtak, f.eks. stansingsvedtak, blir effektuert.

6. Utvidelse av foreldelsesfristen:

Departementet skriver:

«Departementet er heller ikke kjent med at foreldelsesfristens lengde har vært et hinder for ileggelse av overtredelsesgebyr i konkrete saker. Arbeidstilsynets tilsynserfaringer taler dermed for at gjeldende foreldelsesfrist på to år er tilstrekkelig.»

Departementet viser like vel til at det har skjedd en utvikling, både hva gjelder strafferammen etter aml., og synet og bruken av overtredelsesgebyr. Det vises til en utvidelse av foreldelsesfrister i det strafferettslige sporet. Det vises videre til at politiet har kapasitetsutfordringer, og at man risikerer henleggelser.

Foreldelsesfrister har klare rettssikkerhetshensyn. Det er vanskeligere å utrede/etterforske eldre forhold, samt at hensyn til forutberegnelighet tilsier at foreldelsesfrister ikke blir for lange.

Hensynet til regelharmonisering er relevant, samtidig pekes det på departementets uttalelse om at fristens lengde - 2 år – ikke har vært til hinder for ileggelse av gebyr, og at den således er tilstrekkelig.

KA stiller derfor spørsmål ved behovet for en regelendring, og at kompliserte og alvorlige saker som regel vil være gjenstand for etterforskning av politiet, og at politiets ressurssituasjon ikke er et argument for at tilsynet skal etterforske langt tilbake i tid. Behovet for forutberegnelighet knyttet til økonomisk drift for, særlig mindre, virksomheter tilsier at en opphørt overtredelse flere år tilbake i tid, kan få uforholdsmessige konsekvenser, samt at undersøkelsene de facto vil kunne være vanskelig å gjennomføre.

7. Presisering av skyldkravet i bestemmelsen:

Det har blitt praktisert at overtredelsesgebyr kan ilegges på rent objektivt grunnlag, jfr. aml. § 18-10. Dette er ikke i tråd med rettspraksis knyttet til foretaksstraff.

Arbeidstilsynet har fått instruks om å anvende skyldkravet i tråd med ny rettspraksis fra EMK, det må innfortolkes et uaktsomhetskrav ved anvendelse av bestemmelsen.

Departementet foreslår at det presiseres i aml. § 18-10 første ledd at bruk av overtredelsesgebyr betinger at noen som har handlet på vegne av virksomheten «uaktsomt eller forsettlig» har overtrådt bestemmelser som nevnt i § 18-6 første ledd. Forslaget tilttres.

Vennlig hilsen
Hovedorganisasjonen KA

Ingrid B. Tenfjord
direktør arbeidsgiveravdelingen

Nora Hallén
spesialrådgiver