Forslag til forskrift til trossamfunnsloven om forvaltning av kirkebygg

Vi viser til departementets høringsbrev av 15. oktober 2020 med høringsbrev om forskrift til trossamfunnsloven om forvaltning av kirkebygg.

Bakgrunn
KA har etterlyst en tydelig statlig kulturminnepolitikk overfor kirkebyggene når kirkeloven skal erstattes av en felles trossamfunnslov. KA var derfor tilfreds med at det i det endelige forslag til ny trossamfunnslov (Prop. 130 L (2018–2019)) ble tatt med en bestemmelse om at Kongen kan gi forskrift om forvaltningen av kulturhistorisk verdifulle kirker. Dette ivaretar langt på vei KAs anliggende.

KA vil samtidig minne om at både Kirkerådet og KA har bedt om at bestemmelsen om bygging nærmere enn 60 m fra kirker i dagens § 21 i kirkeloven blir erstattet av tilsvarende vernebestemmelse i plan og bygningsloven. KA vil anmode om at departementet følger opp denne saken inn mot rette sektordepartement.

Om behovet for forskrift
KA anser bestemmelsen i § 15 i ny trossamfunnslov om adgangen til å fastsette forskrift om kulturhistorisk verdifulle kirker som en midlertidig ordning i påvente av ny kulturminnelov. Forskriftshjemmelen er avgjørende for i en overgangsperiode å sikre videreføring av hovedelementene i dagens forvaltningspraksis for de kulturhistorisk verdifulle kirkene.

Sammenhengen mellom forskrift og rundskriv
Høringsnotatet informerer om at gjeldende rundskriv T-3/2000 vil erstattes av nytt rundskriv i samsvar med nytt regelverk. KA beklager at fristen for dette høringsnotatet utløper uten at vi er kjent med utformingen av det varslede rundskrivet, noe som ikke gjør det mulig å vurdere forskriften og rundskrivet i sammenheng. Vi beklager også at utkast til rundskriv ennå ikke foreligger, selv om det er litt over en måned til ny trossamfunnslov trer i kraft. Det vanskeliggjøre en reell dialog og samhandling med kirkelige instanser når rammene for involvering er såpass begrensede.

KA kan ikke se at forslaget til forskrift gir hjemmel eller annen henvisning til et utfyllende regelverk som vi antar vil komme i et rundskriv. Det er derfor behov for å klargjøre om rundskrivet vil være å forstå som et utfyllende regelverk med grunnlag i siste ledd i § 15 i trossamfunnsloven, eller om rundskrivet mer er å forstå som et veiledende ressurs-dokument.  Det vil vi komme tilbake til når utkast til rundskriv foreligger.

Virkeområde (§ 1)
KA vil anbefale at kirkebyggforskriften og/eller forskriftens forarbeider tydeligere presiserer virkeområdet for listeførte kirker. Høringsnotatet sier også lite om, og eventuelt på hvilken måte, kirkebyggenes omgivelser er omfattet. I lys av at det ikke lenger er departementet som godkjenner kirker vil det også være behov for en klarere definisjon av hvilke bygg som kan omfattes av forskriften. Et eksempel er spørsmålet om forvaltning av kirker som er tatt ut av ordinær bruk eller kirker som har fått alternativ bruk.

Listeføring av kirker (§ 2)
KA støtter at ordningen med listeføring av kirker videreføres.

Informasjon om kirkebyggenes vernestatus, inkludert listeføring, bør også inngå i den nasjonale kirkebyggdatabasen som forvaltes av KA med tilskudd fra departementet. Databasen er den viktigste kilden til oversikt og kunnskap om kirkebyggene og kirkens omgivelser. KA samarbeider nært med bl.a. Riksantikvaren om databasen, og databasen brukes av både kommuner, statlige og kirkelige organer. Vi ønsker dette regulert i siste ledd i § 2. 

Når forskriften er trådt i kraft, ber KA videre om at det igangsettes et arbeid for å vurdere en utvidelse av dagens liste. Det er bl.a. et behov for å identifisere langt flere kirker bygd etter 1945 som har særlige kulturhistoriske verdier.

KA forventer at eventuelle vedtak om endring av listen grunngis på bakgrunn av uttalte vernekriterier og en konkret vurdering av verneverdiene i kirkebygget.  

Dagens listeføring er gjort uten at begrunnelsen for listeføring av den enkelte kirke er kjent, verken for lokal kirkebyggforvalter, kirkelig godkjenningsinstans eller andre interessenter. Det er derfor uklart hvilke vernekriterier som er vektlagt, og hvilke deler av bygget som Riksantikvaren mener har særlige kulturhistoriske verdier. Dette er en vernepraksis som utfordrer alminnelig forvaltningsskikk bl.a. når det gjelder begrunnelser for vedtak. For lokal kirkebyggforvalter skaper dette en mer krevende forvaltning bl.a. ved at det er uklart hvilke kulturhistoriske verdier som skal spesielt ivaretas. Det har betydning for lokal forvaltning om det f.eks. primært er kirkens eksteriør eller kirkens interiør som var avgjørende for at bygget i sin tid ble listeført. Denne uklarheten om begrunnelse for listeføringen utfordrer også viktige elementer i den nylig vedtatte kulturmiljøpolitikk som vektlegger lokalt engasjement, involvering og deltagelse. Riksantikvaren bør derfor utfordres til å tydeliggjøre grunnlaget for listeføring av kirker etter 1850.

Forståelse av Riksantikvarens uttalelse (§ 4)
Høringsnotatet vektlegger at forskriften i hovedsak tar sikte på å videreføre dagens forvaltningspraksis for de kulturhistorisk verdifulle kirkene, slik denne framgår av gjeldende rundskriv T-3/2000.

Vi anser det som positivt at departementet på denne måten ønsker å videreføre de viktigste ordningene for saksbehandling knyttet til forvaltning av kulturhistorisk verdifulle kirker. Vi savner likevel at staten tydeliggjør at det lovmessige grunnlaget nå er vesentlig endret i forhold til Rundskriv T-3/2000.

Dette rundskrivet ble utarbeidet i fellesskap mellom to departement, der det ene departementet hadde rollen som øverste organ i en statskirkeordning. Biskopenes rolle ble fastlagt under forutsetning av at disse var statlige embedsmenn direkte underlagt departementet med kirkesaker. Vesentlige premisser for gjeldende kirkerundskriv er nå endret, og Den norske kirkes selvstendighet fra staten blir forsterket med ny trossamfunnslov. Dette bekreftes i forskriftens § 4 ved at det forutsettes at Den norske kirke selv fastsetter hvilken instans som er godkjenningsorgan for tiltak på kirkebygg.

I rundskrivet understrekes det flere steder at det bør tilstrebes enighet mellom Riksantikvaren og kirkelige myndigheter i saker om godkjenning av tiltak på listeførte kirker. KA er ikke uenig i dette som intensjon, men vil samtidig understreke at RA som kulturminnefaglig uttaleorgan og det kirkelige godkjenningsorgan her vil ha ulike roller som ikke nødvendigvis vil medføre sammenfallende konklusjon.

Forutsetningen om enighet kan forstås som om Riksantikvaren i realiteten skal godkjenne alle omsøkte endringer før tiltak kan gjennomføres. KA vil anbefale at departementet presiserer forståelsen av Riksantikvarens rolle når det avgis en faglig uttalelse om tiltak på listeførte kirker. Vi forutsetter alminnelig forvaltningspraksis der godkjenningsinstansens rolle er å avveie ulike interesser, og gjøre et vedtak som balanserer flere hensyn. Hvis det er ønskelig å styrke Riksantikvarens rolle ut over en slik uttalerett, vil KA foreslå at Riksantikvaren gis anledning til å påklage avgjørelsen i kirkelig godkjenningsinstans. Dette kan omtales i siste ledd i forskriftens § 4.

Økonomiske og administrative konsekvenser
KA registrerer at ordningen med listeføring i stor grad har legitimitet blant de lokale kirkebyggforvaltere. Listeføring innebærer en anerkjennelse av kirkebyggets store kulturhistoriske verdier, og byggets status bidrar til å styrke det lokale engasjement og stolthet. I hovedsak oppleves også Riksantikvarens uttalelser som konstruktive og relevante.

KA erfarer imidlertid at legitimiteten til ordningen med listeføring svekkes i de situasjoner lokale instanser opplever lang saksbehandlingstid og manglende kapasitet til dialog, befaring og utvikling av løsningsforslag fra Riksantikvarens side. Lang saksbehandlingstid skaper bl.a. stor uforutsigbarhet for finansiering av større tiltak på kirkebygg, og påfører lokal kirkeforvalter ekstrakostnader.  En god saksbehandling av større tiltak forutsetter derfor at Riksantikvaren involverer seg i prosjektet på en grundig måte.

Ordningen med listeføring av om lag halvparten av kirkebyggene i Den norske kirke har derfor som forutsetning at staten sørger for tilstrekkelig kapasitet og kompetanse hos Riksantikvaren. De ressursmessige forutsetninger for ordningen bør derfor framkomme tydeligere som premiss og forutsetning for ny forskrift. Behovet for kompetanse og kapasitet på dette feltet vil være betydelig større de nærmeste årene i lys av økt samlet innsats for istandsetting og sikring av kirkebygg.

Med vennlig hilsen
KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter

Øystein Dahle
Direktør
Avdeling for sektorpolitikk og styring