Tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret

Viser til deres brev av 2. mars 2018 der dere ber om synspunkter på behovet for en eventuell ny hjemmel i gravferdsloven som kan gi aktuelle instanser tilgang til taushetsbelagte opplysninger i Folkeregisteret for å utføre oppgaver etter gravferdsloven. Vi viser også til tidligere dialog med departementet om denne saken og vårt notat av 6. oktober 2017.

Vår kontakt med gravplassforvaltningene viser at det er særlig avgjørende at gravplassforvaltningene gis folkeregistertilgang til informasjon om foreldre, ektefelle/registrert partner og barn. Det er også behov for annen taushetsbelagt informasjon som blir omtalt nedenfor. Vi håper at Kulturdepartementet som ansvarlig fagdepartement bidrar til ny lovhjemmel som kan sikre gode rammebetingelser, rasjonell drift og effektiv offentlig ressursbruk for gravplassforvaltningen i tråd med gravferdslovens forutsetninger.

I.  Behov for taushetsbelagte opplysninger ved gravlegging
Gravplassforvaltningens arbeid er kjennetegnet av at det i forbindelse med gravlegging ofte er korte frister. Mye av kontakten mellom de som er ansvarlig for gravferden og gravplassforvaltningen foregår via begravelsesbyrå, og de etterlatte vil ofte være sterkt preget av dødsfallet. Alle disse forholdene tilsier at det stiller særlige krav til at forvaltningen på en enkel måte har tilgang til korrekt informasjon i forbindelse med gravlegging. Det er et overordnet mål for gravplassforvaltningene å unngå at det kan oppstå feilkilder som kan medføre om det kan være i tvil om hvilken person som er gravlagt eller kremert.

De gravplassforvaltningene som har tatt kontakt med KA peker på at det ofte er nødvendig å kvalitetssjekke informasjonen som blir i skjemaet Begjæring om gravlegging og/eller kremasjon, da det ofte kan være mangler, skrivefeil e.l. i nødvendig informasjon enten når det gjelder avdøde eller den som er oppgitt som den som sørger for gravferden, jfr § 9 i Gravferdsloven. Tilgang til ikke-taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret vil her i utgangspunktet være viktigst for å sikre at oppgitt navn, adresse, fødelsnr mv er korrekte. Vi vil likevel peke på følgende:

• Vi forutsetter at adressehistorikk inngår i ikke-taushetsbelagt informasjon, da dette er avgjørende for å ta stilling til spørsmålet om rett til gravlegging og/eller kremasjon uten kostnader. Dette skyldes at lokale gravplassvedtekter åpner for ulike definisjoner når det gjelder botid i hjemkommunen for vurdering av om avdøde er hjemmeværende i hjemkommunen i gravferdslovens forstand. Dette er særlig aktuelt når noen som har bodd i en kommune store deler av livet, men har flyttet ut de siste årene p.g.a. omsorgsbehov e.l.

Ansvarlig for gravferden
I mange tilfeller er det grunn til å vurdere nærmere eller avklare hvem av de pårørende som har grunnlag for å sørge for gravferden, jfr andre ledd i § 9 i gravferdsloven.

• I disse krevende sakene er det nødvendig å ha tilgang til opplysningene om familieforhold, dvs foreldre, ektefelle/partner og barn. Uten denne tilgangen vil det være større risiko for at den rettmessige nærmeste pårørende ikke blir den ansvarlige for gravferden. Dette vil også gi risiko for økt konfliktnivå i mange familier.
• Ved barnedødsfall vil det være ønskelig å vite om foreldreforhold og hvem som hvem av foreldrene som har foreldreansvaret når det gjelder hvem som skal være ansvarlig for gravferd.

Krav om entydig registrering?
Ved registrering av den avdøde i gravregisteret og registrering av den som skal sørge for gravferden på bakgrunn i de opplysninger mottas på skjema via begravelsesbyrået kan det forekomme feil, og dette rettes opp i dag ved søke i Folkeregisteret for å innhente korrekt fødselsnummer. Nå kan gravplassmyndigheten søke og identifisere personer ut ifra enten navn eller personnummer. Vi er informert om at Folkeregisteret i økende grad stiller krav om såkalt entydig identifisering ved oppslag i DSF. Det vil si at man må oppgi både fødselsnummer og navn for å få treff. I dag har ikke gravferdsmyndighetene et slikt krav, og kan søke langt åpnere ved å søke på én av disse fire kombinasjonene:
-    fødselsnr
-    etternavn
-    kommune + fødselsdato
-    kommune + gateadresse

Dersom det i framtiden blir slik at det er nødvendig med både rett navn og fødselsnummer (såkalt entydig identifisering) for å søke opp vedkommende, så vil det blir vanskelig å søke opp personen dersom fødselsnummer eller skrivemåte for navn er feil.

• Det er ønskelig at det ikke blir stilt krav om såkalt entydig identifisering når gravplassforvaltningene har behov for søk på personer.

II. Behov for taushetsbelagte opplysninger ved overføring av feste
I §16, 2. ledd i gravferdsloven sies det i dag at når festeren dør, skal dødsboet gi kirkelig fellesråd melding om hvem festet ønskes overført til. Ved uenighet skal fellesrådet treffe avgjørelse. Gravplassforvaltningene erfarer at dødsboet svært ofte ikke gir en slik melding som denne bestemmelsen forutsetter. De pårørende/dødsboet er i liten grad opptatt av å avklare om den avdøde var fester for en eller flere graver. I praksis så forholder gravplassmyndighetene seg til ansvarlig for gravferden i disse sakene. Den avdøde kan i noen tilfeller være fester av graver i flere kommuner, og dette skaper ekstra utfordringer for gravplassforvaltningene. Vi viser til drøftingen i pkt 11.5 Overføring av gravleigeavtalar når gravleiar døyr i NOU 2014: 2 Lik og likskap som bl.a. legger vekt på den informasjon som fellesrådet skal ha for å ta stilling til uenighet om overføring av festeavtalen. Det ble her foreslått en lovendring for å forenkle håndteringen av overføring av feste, men dette forslaget er ikke fulgt opp. 

• Både for å kvalitetsjekke opplysningene de har mottatt og som grunnlag for den myndighet som er gitt fellesrådet til å avgjøre saker ved uenighet om overføring av feste, så er det klart ønskelig at gravplassmyndigheten har tilgang til informasjon om familieforhold.
• Saker om overføring av feste vil være langt enklere å håndtere hvis gravplassforvaltningen også gis tilgang til kontaktinformasjon for dødsbo.

III.    Behov for taushetsbelagte opplysninger for forvaltning av festeavtaler og ajourhold av gravregister
Gravplassmyndigheten er lovpålagt å holde et grav- og festeregister, jfr § 19 i gravferdsforskriften. I et slikt register er det en nødvendighet at det inneholder korrekte opplysninger om både avdød og fester for gravstedet. Hos mange gravplassmyndigheter «vaskes» festeregisteret opp mot Folkeregisteret eller gjøres andre tiltak for at registrene skal være mest mulig korrekt. På denne måten får man bl.a. opplysninger om hvilke festere som er døde eller har skiftet bostedsadresse. I de tilfeller fester er død så arbeides det videre å finne ny fester. I mange tilfeller greier ikke gravplassmyndigheten å oppspore eller få kontakt med oppgitt fester.

Uten tilgang til opplysninger om foreldre, ektefelle eller registrert partner og barn til den gravlagte eller den avdøde festeren, vil det bli svært vanskelig å ajourholde og sikre et oppdatert festeregister.  Dette vil føre til at mange gravsteder i unødig lang tid blir stående uten en ansvarlig fester eller avklarte festeforhold.
Konsekvensene er bl.a. følgende;

• Gravplassmyndigheten vil få mye og krevende ekstraarbeid med søk etter eventuell ny fester.
• Det vil ta lengre tid å få avklart festeforholdene, noe som vil medføre at det vil ta lengre tid før graver kan brukes til ny gravlegging. Dette vil gi øke behovet for ledige graver i en kommune og redusere utnyttelsen av eksisterende gravplassareal.
• Uten tilgang til fester så blir fastsatt festeavgift ikke betalt, og gravplassmyndigheten går glipp av vesentlige inntekter.
• Uten tilgang til folkeregisterets opplysninger om familieforhold vil det være et stort behov for andre måter å kommunisere med potensielle familiemedlemmer av avdøde eller fester, slik som f.eks. informasjon på kontaktmerker festet på gravminner e.l. Vi erfarer at utstrakt bruk av denne måten å kommunisere med de etterlatte på er svært arbeidskrevende, og det kan bidra til å svekke den orden og verdighet som gravplassens egenart tilsier.
• I henhold til § 26 i gravferdsloven er eieren av gravminnet ansvarlig for at gravminne ikke er i forfall, til sjenanse eller til fare for dem som ferdes på gravplassen. Denne bestemmelsen pålegger også gravplassforvalteren ansvar for å varsle eieren av gravminnet med pålegg hvis gravminnet ikke er i overensstemmelse med de krav som er stilt i forskrift og vedtekter. Uten tilgang til taushetsbelagt informasjon om familieforhold blir det vanskeligere å avklare hvem et slikt pålegg skal rettes til, og konsekvensen vil kunne bli manglende stell og sikring av gravstedet

Når en fester unnlater å betale fastsatt festeavgift kan festeforholdet i utgangspunktet avsluttes og gravminnet fjernes. Gravplassmyndigheten erfarer imidlertid ofte at andre etterlatte har et sterkt ønske om å overta festet, og mange vil reagere svært negativt hvis gravminnet blir fjernet uten at de er gitt mulighet til å overta festet.

Mange gravplassforvaltninger tar kontakt med andre etterlatte etter avdøde for å undersøke om det er ønske om å videreføre festet. Dette er en ekstra service overfor de etterlatte som blir satt høyt verdsatt, men som forutsetter tilgang til familieforhold i Folkeregisteret.

IV.    Andre forhold

Egen hjemmel for krematorier?
Departementet ber også særskilt om synspunkter på om det er tilstrekkelig at kirkelig fellesråd og kommuner gis hjemmel til å innhente slike opplysninger, eller om også krematorier har behov for tilgang til taushetsbelagte opplysninger for å løse sine oppgaver etter gravferdsloven. KA legger til grunn at krematorier som drives av kirkelig fellesråd (eller kommunen der det er kommunalt gravplassforvaltning) vil være omfattet av de generelle bestemmelsene som er fastsatt for gravplassforvaltningene, herunder eventuelle egen hjemmel for tilgang til folkeregisteropplysninger. Spørsmålet om behovet for egen hjemmel for krematorier er derfor aktuelt der krematoriet drives som på selvstendig basis, slik som f.eks. Vestfold krematorium (som er eid av et interkommunalt selskap).

Dagens praksis innebærer at dette krematoriet gjennomfører kremasjon på grunnlag av at den som sørger for gravferden begjærer kremasjon, uten at dette skjer via gravplassmyndigheten i avdødes bostedskommune.

Dette medfører at et slikt krematorium har behov for taushetsbelagt informasjon som er omtalt under pkt. I over på linje med kirkelig fellesråd med gravplassmyndighet. Uten en slik hjemmel antar vi at det vil være behov for en omfattende omlegging av prosedyrer og rutiner i forhold til dagens praksis. Vi antar at krematoriene da vil måtte gjennomføre kremasjon kun på grunnlag av henvendelse fra vedkommende lokale gravplassforvaltning, noe som bl.a. vil gi økt ressurs- og tidsbruk.
Vi gjør spesielt oppmerksom på at i henhold til gravferdslovens § 10, tredje ledd, så skal krematoriemyndigheten melde til politiet at avdøde begjæres kremert, og politiet forutsetter da rett personnummer. Krematoriene skal også føre eget kremasjonsregister, og de har behov for å kontrollere at den som får utlevert urne ved askespredning er den som sørger for gravferden, jfr. rundskriv V-11B/2004.

Tilgang til elektronisk kontaktinformasjon
Gravplassforvaltningen har stort behov for å komme i kontakt med bl.a. fester av graver, og i likhet med annen offentlig forvaltning vil det være effektiviserende å bruke elektronisk kontaktinformasjon.

• Vi forutsetter at gravplassforvaltningen gis samme mulighet til tilgang til elektronisk kontaktinformasjon som andre tilsvarende offentlige instanser.

Forvalter av midler til stell av gravminne
Svært mange gravplassforvaltninger forvalter midler til stell av graver (såkalte gravlegater). Dette er midler som forvaltes i et langt perspektiv, f.eks. for 20 år. Det er her ofte behov for å få kontakt med den som opprettet dette «legatet», og i mange tilfeller er vedkommende død. Det er da behov for å få tilgang til informasjon om familieforhold bl.a. for å kunne ta kontakt med vedkommende sin familie for avklaring av spørsmål om forvaltning av disse midlene.

Gravlegging av personer med midlertidig opphold i landet
Vi erfarer usikkerhet både hos gravplassforvaltningene og andre offentlige instanser ved dødsfall hos utenlandske statsborgere som har midlertidig opphold, og som f.eks. har status som asylsøker. Spørsmål om enslige mindreårige asylsøkere som dør skaper ekstra stor usikkerhet. Vi antar at gravplassmyndigheten i slike saker vil ha nytte av utvidet tilgang til folkeregisteropplysninger i kontakt med andre offentlige instanser mv, men dette er noe vi vil anbefale at departementet vurderer særlig.

Avslutning
Vi vil påpeke at uten tilgang til taushetsbelagt informasjon fra folkeregisteret vil det være stort behov for omlegging av saksbehandlingsrutiner og kontaktpunkter med festere mv. Hvis forvaltningene må behandle saker i hovedsak basert på opplysninger som legges frem for forvaltningene av de som sørger for gravferden vil det føre til flere feil og unøyaktighet i saksbehandlingen og i registrene. Uten tilgang til taushetsbelagt informasjon legges plikten til å opplyse saken i enda større grad tilbake på etterlatte, som ofte er i en livskrise. Det kan oppleves som et møte med en lite serviceinnstilt forvaltning hvis det blir nødvendig med ekstra kontroll og bekreftelse av mottatt informasjon.

Vennlig hilsen
KA

Øystein Dahle
direktør for avdeling for kirke og samfunn