Forslag til ny forskrift om økonomiforvaltningen i sokn i Den norske kirke
Vi viser til departementets høringsbrev av 13.07.2020. Styret i KA behandlet denne behandlet høringen på sitt styremøte 15. september 2020, og avga følgende høringssvar:
Innledning
Høringsbrevet fra departementet er inndelt i 4 hoveddeler, og gir i Innledningen i del 1 en grundig og god redegjørelse om behovet for ny forskrift og arbeidet som har ledet fram til foreliggende forskriftsutkast. I tillegg til kommentarer til selve forskriftsutkastet, ber departementet høringsinstansen om å uttale seg om arbeidsdeling mellom staten og kirkemøtet på lengre sikt og synspunkt på hvilke deler av forskriften som kan videreføres av departementet og hvilke deler Kirkemøtet eventuelt kan gi selv. Dette er nærmere omtalt i del 4 i høringsbrevet, og vil bli kommentert under dette punkt. Departementet kommenterer også at samme arbeidsgruppe som har bistått med utarbeiding av forskriftsutkast har et tilleggsmandat i 2021 om å vurdere konsekvensene av å gå over fra kommunale regnskapsprinsipper til regnskapsloven. KA vil understreke viktigheten av at det skjer en grundig og god gjennomgang og vurdering av konsekvenser som grunnlag for beslutning om fremtidig regnskapsprinsipp.
Kommentarer til del 2 Forskriftsutkast
Grunnleggende regnskapsprinsipper
KA er glad for at forskriftsutkastet viderefører gjeldende rett om at kommunale økonomi- og regnskapsprinsipper fortsatt skal gjelde for Den norske kirke lokalt. Vi mener dette bidrar til å underbygge at trossamfunnsloven har videreført ordning med kommunal finansiering av soknets virksomhet i Den norske kirke. Videre mener vi at et regelverk som bygger på de kommunale økonomiregler og regnskapsprinsipper er best egnet for den virksomheten som drives ut fra dagens fellesråd og menighetsråd, bl.a. fordi den i stor grad er finansiert gjennom tilskudd fra det offentlige.
KA ønsker også å understreke betydningen av tett og god dialog mellom lokalkirken og kommunen, og felles regnskapsprinsipper vil være med å bidra til god kommunikasjon om økonomien, og skape grunnlag for en åpen og transparent samhandling mellom kirken og kommunen lokalt.
Omtalen av nødvendige tilpasninger til ny trossamfunnslov og harmonisering med endringer i ny kommunelov og ny regnskapsforskrift for kommuner, gir en god bakgrunnsforståelse for de endringer som videre er omtalt.
Grunnleggende krav til økonomiforvaltningen
Vi har merket oss at departementet i forskriftsutkastet § 3 har styrket omtalen av de grunnleggende krav til økonomiforvaltningen for å markere idealet om en sunn og langsiktig økonomiforvaltning i soknene. Dette er formulert i samsvar med tilsvarende bestemmelse i den nye kommuneloven. Vi støtter at disse kravene blir understreket.
Inndekning av merforbruk/Rapportering
Krav om inndekning av eventuelt merforbruk er uendret fra gjeldende forskrift, men vi registrerer at det i forskriftsutkastet § 17 er et nytt krav om rapportering hvis rådet velger utsett inndekning ut over ett år. En slik orienterende melding vil forhåpentligvis kunne bidra til at det raskere settes inn tiltak for å rette opp økonomi i underbalanse, og kan derfor være positivt.
Revisor
Vi støtter videreføring av gjeldende revisjonsordning, og støtter også forskriftsforslaget om at terskelen for adgangen til å velge «ikke-autorisert» revisor knyttes til grunnbeløpet G, og heves fra kr 250’ i gjeldende forskrift til 4G (ca kr 400’).
Pensjon / Noter til årsregnskapet
Fremtidige pensjonsforpliktelser utgjør i dag betydelige beløp for de arbeidsgiverne i Den norske kirke, men disse forpliktelsene kommer ikke fram i rådenes balanseregnskap. Vi ser det som viktig at denne forpliktelsen blir synliggjort gjennom regnskapsinformasjon. Dette gir en bedre oversikt over helheten i den langsiktige økonomien til soknene. I forskriftsutkastet legges det opp til at denne informasjon skal komme frem i noter og det foreslås fortsatt ikke noe krav om føring i rådets balanse. Pensjon er et faglig krevende område å forstå, og det er da viktig at et notekrav om å opplyse om pensjonspliktelser sikrer en entydig forståelse. Formuleringen i § 15, pkt a) «Pensjonsforpliktelsene skal beregnes» kan lett misforstås, og vi foreslår at det vurderes formuleringer som er tydelige og sikrer at det skjer en mest mulig ensartet praktisering av noteinformasjon om dette svært viktige forhold.
Rapportering i samsvar med likestillings- og diskrimineringsloven
I punkt 5.10 omtales rapportering i samsvar med likestillings- og diskrimineringsloven, med henvisning til tilsvarende i kommunelov og trossamfunnsloven. Det er i forskriftsutkastet tatt inn ny bestemmelse i siste punkt i § 12 med krav om redegjørelse i årsberetningen om tilstand og tiltak når det gjelder kjønnslikestilling i virksomheten. Vi merker oss at kommunelovens krav til redegjørelse er bredere, da det omfatter «tiltak som planlegges iverksatt for å fremme likestilling og for å hindre forskjellsbehandling i strid med likestillings- og diskrimineringsloven, samt for å fremme formålene i likestillings- og diskrimineringsloven når det gjelder etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk». Departementets omtaler ikke forskjellen mellom kommuneloven og trossamfunnsloven bl.a. når det gjelder hva redegjørelsesplikten omfatter når det gjelder likestilling.
Likestillings- og diskrimineringslovens § 26 a omtaler også arbeidsgivers redegjørelsesplikt. I vedlegg til KA-rundskriv 1/18 omtales denne bestemmelsen bl.a. på følgende måte:
I denne bestemmelsen videreføres arbeidsgiveres plikt til å redegjøre for kjønnslikestilling. Plikten gjelder for alle private arbeidsgivere som har plikt til å levere årsberetning. (….)
Arbeidsgivere i privat sektor som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte skal redegjøre for likestillingstiltak som er iverksatt og som planlegges for å fremme lovens formål om likestilling uavhengig av etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. (…)
Når det gjelder medlemmer i KA som faller inn under definisjonen «små foretak» i regnskapsloven § 1-6 er plikten til å avgi årsberetning opphevet, og plikten til å redegjøre faller dermed bort som følge av dette. «Store foretak» har fremdeles plikt til å avgi årsberetning og må således fremdeles redegjøre.
Når det gjelder fellesrådene har departementet med hjemmel i kirkeloven fastsatt en egen forskrift om regnskapsføringen for disse. Disse følger ikke regnskapsloven, men har bestemmelser som bygger på de regnskapsprinsippene som kommunene skal følge. Redegjørelsesplikten gjelder for virksomheter «som i lov er pålagt å utarbeide årsberetning». Kirkelig fellesråd er etter forskrift om økonomiforvaltningen for kirkelige fellesråd § 5-1 pålagt å utarbeide en «årsrapport». KA antar at kirkelig fellesråd derfor er omfattet av plikten til å redegjøre for den faktiske tilstanden når det gjelder kjønnslikestilling i virksomheten, og likestillingstiltak som er iverksatt og som planlegges iverksatt for å fremme lovens formål om likestilling uavhengig av kjønn. Vi vil uansett anbefale alle fellesråd å redegjøre for likestillingsstatusen (når det gjelder kjønn) i sine virksomheter.
Kirkelige fellesråd som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte og Den norske kirke (rettssubjektet) og ev organisasjonsmedlemmer med så mange ansatte må i tillegg redegjøre for «likestillingstiltak som er iverksatt for å fremme lovens formål om likestilling uavhengig av etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk.», jf. § 26 a annet ledd.
I tillegg til henvisningen til kommuneloven og trossamfunnsloven vil KA be om at departementet gir en vurdering av soknets redegjørelsesplikt på grunnlag av § 26 i likestillings- og diskrimineringsloven, sammenholdt med forskriftens § 12 om årsregnskap og årsberetning. KA støtter forslaget om at soknets organer omfattes av redegjørelsesplikten når det gjelder likestilling, men vi etterlyser en nærmere vurdering både av hva redegjørelsesplikten skal omfatte, og hensiktsmessigheten av at dette inngår i en forskrift om økonomiforvaltning.
Øvrige forhold i forskriftsutkast
De fleste øvrige endringer som er kommentert i høringsnotat er av regnskapsteknisk karakter, og vil, slik vi forstår det, bidra til forbedringer/forenklinger i forhold til gjeldende regnskapsforskrift fra 2003, uten at endringene vil medføre store opplæringsbehov.
Vi har ikke kommentarer til bestemmelser av slik regnskapsteknisk art.
Andre spørsmål
Departementet omtaler i punkt 6 noen forhold som ikke direkte er regulert i forskriftsutkastet.
Utgifter til gravplasser
Departementet omtaler i pkt 6.2 at det rettslige grunnlaget for kommunenes finansiering av gravplasser er hjemlet i gravplassloven, og dermed et annet grunnlag enn kommunenes plikt til å finansiere den kirkelige virksomheten lokalt. Departementet understreker viktigheten av regnskapsrapporteringen gir tydelige skiller mellom midler som kommunen har bevilget til gravplassformål og kirkelige formål.
KA støtter behovet for tydelige skiller mellom disse formål. Og vi deler også departementets forståelse av at særskilte bevilgninger fra kommunen til gravplassformål vil binde kirkelig fellesråd som gravplassmyndighet, slik at den ikke har anledning til å flytte midler mellom kirkelige formål og gravplassformål.
KA vil understreke behovet for at departementet i rundskriv e.l. informerer kommunene og Den norske kirke om forholdet mellom kirke og kommune og statens forståelse av § 14 i trossamfunnsloven, jfr. departementets Rundskriv V-5/2002 som har gitt veiledning om forholdet kirke og kommunen og kl § 15 i dagens kirkelov. I et slikt rundskriv kan departementet omtale behovet for spesifisert tilskudd til kirkelige formål og gravplassformål.
Kommentarer til del 3 - Alternative frister og arbeidsdeling
Om årsavslutning og behandling av årsregnskap og årsberetning
Departementet har i forskriftsutkastet § 17, første ledd, valgt å videreføre gjeldende tidsfrister for avleggelse og fastsetting av årsregnskap og årsberetning. Denne bestemmelsen viderefører også gjeldende ordning at det er rådets valgte organ som fastsetter årsregnskapet og årsberetningen. Og at revisor avgir revisjonsberetning basert på et regnskap som er fastsatt av rådets valgte organ.
I høringsbrevet er det skissert en alternativ behandling hvor revisor avgir revisjonsberetning basert på årsregnskap og årsberetning utarbeidet av daglig leder (kirkeverge), og at revisor avgir revisjonsberetning til rådet basert på regnskap utarbeidet av daglig leder. Det valgte organ har da også revisjonsberetningen som grunnlag når de skal gjøre sitt vedtak om årsregnskap og årsberetning. Denne behandlingsmåte er basert på modell fra kommuner hvor administrasjonssjef avlegger regnskap og årsberetning, og revisor gir sin beretning til kommunestyret basert på dette.
Vurdering
Dagens ordning har kjennetegn fra behandling av årsregnskap i selskapslovgivningen hvor styret har ansvaret for årsregnskapet og revisor gir sin beretning basert på regnskap fastsatt av styret, og rapporterer da til generalforsamling/representantskap eller tilsvarende.
Tilbakemeldinger som KA har fått fra kirkeverger, tyder på at dagens ordning skaper en del uklarheter om rekkefølge i behandlingen av årsregnskap og årsberetning, og det er gitt klare signal om at dagens tidsfrister er krevende å overholde. Etter vår vurdering vil den alternative arbeidsdeling som er omtalt være enklere å forholde seg til for de ulike aktører som er involvert i regnskapsavslutningen.
Vi er imidlertid bekymret for at utsatte tidsfrister kan medføre at det valgte organ får regnskapet til behandling senere enn etter dagens ordning. Signalene fra kirkeverger om at gjeldende tidsfrister er urealistiske kan imidlertid rettferdiggjøre at det settes utvidede tidsfrister, og tilsvarende sterkere fokus på overholdelse av disse frister.
Etter en samlet vurdering kan vi gi vår tilslutning til det alternative forslaget til § 17, med de tidsfrister som er angitt.
Når det gjelder departementets tilleggsspørsmål i del 3 har KA følgende synspunkter:
a. Det vil være naturlig at årsregnskap og årsberetning er datert og undertegnet av daglig leder når daglig leder har fastsatt regnskapet, som grunnlag for revisors beretning.
b. Med den alternative modell må revisjonsberetningen komme før årsregnskap og årsberetning vedtas av rådets valgte organ.
Kommentarer til del 4 – Neste etappe – ei førebels skisse
Vårt primære syn er at departementet fortsatt skal stå ansvarlig for fastsetting av forskrift om økonomiforvaltningen i sin helhet. Begrunnelsen for dette er at regler for økonomiforvaltningen ikke kun gjelder kirkens indre organisering og interne forhold, men i stor grad berører flere aktører utenfor kirken, som for eksempel regnskapsførere og revisorer, og ikke minst kommunene. Økonomiregler fastsatt i forskrifts form av departementet vil etter vår vurdering bidra tydeligst til å fastholde og understreke det fortsatte offentlige finansielle ansvaret for Den norske kirke. Det vil også bidra til en klar ansvarsplassering mht regelfortolkning.
Vi forutsetter samtidig at departementets fremtidige forskrifter på dette området fortsatt vil legge vesentlig vekt på synspunkter og anliggender fra Kirkemøtet og andre kirkelige instanser.
Vennlig hilsen
KA
Øystein Dahle
Direktør, Avdeling for sektorpolitikk og styring
