Høring på endringer i plan- og bygningsloven

KA og Kirkerådet har registrert at Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ute på høring et forslag til endringer i plan- og bygningsloven med høringsfrist 1. september 2019. KA og Kirkerådet gir her en felles uttalelse til departementets arbeid med loven.

Kirkerådet er Den norske kirkes øverste forberedende og iverksettende organ, og har bl.a. oppgaver knyttet til kirkebyggsaker sentralt i Den norske kirke. KA er en medlemsorganisasjon for kirkelige virksomheter som bl.a. har alle de kirkelige fellesråd i Den norske kirke som medlem. De kirkelige fellesrådene er de som opptrer på vegne av soknene når det gjelder drift og vedlikehold av kirkebyggene.

Vi er klar over at departementets endringsforslag som er sendt til høring ikke direkte berører det anliggende KA og Kirkerådet omtaler her. Men når det nå legges opp til endringer i plan- og bygningsloven vil vi likevel få fremme et forslag til endring.

60 meters vernegrense for bygging nær kirkebygg – dagens ordning

Kirkeloven § 21 femte ledd fastsetter i dag at i spredtbygd område er bebyggelse ikke tillatt nærmere kirke enn 60 meter uten tillatelse av departementet. Dette er en gammel bestemmelse, som da kirkeloven ble vedtatt i 1996 ble videreført fra den tidligere kirkeloven av 1897, jf. der § 24. Opprinnelig var formålet å verne kirkene mot brann gjennom avstand til omkringliggende bebyggelse. Kirkene er dessuten ofte plassert på sentrale og fremtredende steder i kulturlandskapet og bevisst formet som landemerker, som også er et hensyn som regelen skal ivareta.

Våren 2018 ga Kirkemøtet sin høringsuttalelse til ny trossamfunnslov (sak KM 10/18). Kirkemøtet uttalte at det er nødvendig også i fremtiden å ha lovfestet dagens bestemmelse om 60 meters byggegrense til kirke i spredtbygde strøk. Kirkemøtet holdt det åpent om det er mest hensiktsmessig å plassere en slik bestemmelse i ny trossamfunnslov eller i plan- og bygningsloven.

KAs høringsuttalelse la vekt på viktigheten av en bestemmelse som sikrer kirkebyggene fra «innbygging» og som gir en viss bebyggelsesmessig skjerming. Det ble pekt på at dette vil være et uttrykk for en statlig kulturpolitikk, og at bestemmelsen bør videreføres i f.eks. plan- og bygningsloven hvis den ikke blir videreført i trossamfunnslovgivningen.

I proposisjonen til ny trossamfunnslov, Prop. 130 L (2018-2019) Lov om tros- og livssynssamfunn (trossamfunnsloven), er dette ikke fulgt opp i arbeidet med ny trossamfunnslov:

Departementet legger til grunn at det ikke er aktuelt å videreføre den gjeldende bestemmelsen om bebyggelse nærmere kirke enn 60 meter i rammelovgivningen om Den norske kirke. Hensynet som regelen skal ivareta, bør i stedet vurderes innenfor plan- og bygningslovgivningen og det ordinære, lokale planarbeidet (side 230).

Myndigheten til å gi tillatelse etter kirkeloven § 21 er lagt til biskopene ved delegasjon av 15. april 2000, og det er gitt nærmere retningslinjer i rundskriv T-3/2000 Forvaltning av kirke, kirkegård og kirkens omgivelser som kulturminne og kulturmiljø. Rundskrivet omtaler blant annet forholdet til plan- og bygningsloven.

En ordning som setter begrensninger for disponering av arealer i kirkens nærmeste omgivelser bør etter KAs og Kirkerådets mening videreføres. Biskopen har etter dagens ordning en sentral rolle etter plan- og bygningsloven både som høringsinstans og som fagmyndighet med innsigelsesmyndighet (se rundskriv H-2/14). Det fremgår også av ovennevnte kirkebyggrundskriv (T-3/2000) pkt. 4.2 at godkjent arealdel til kommuneplan og kommunedelplan med nærmere bestemte arealbruksformål som innebærer byggetiltak innenfor 60-meters sonen, gjelder som dispensasjon fra byggeforbudet hvis biskopen har sagt seg enig i arealbruken. Tilsvarende gjelder ved godkjent reguleringsplan/bebyggelsesplan, der biskopen har gitt sin tilslutning.

Kirkebyggets plassering i norske bygder og byer – historiske perspektiver

Kirkebygget, typisk med en omkringliggende gravplass, har tradisjonelt hatt en sentral plassering i norske bygder og byer. Som oftest var dette det eneste eller det største offentlige bygget. Alle borgere hadde et forhold til kirken, og nesten alle brukte den. Etter reformasjonen utøvde statsmakten mye av sin makt gjennom kirkebygget, knyttet til undervisning og opplysning, gjennom forordninger, avstraffelser og mye annet, i tillegg til kjerneoppgavene i forbindelse med kirkens ritualer og liturgiske oppgaver.

Kirkebyggets form, størrelse og tårn, det påkostede interiøret, sentral plassert ved ferdselsårer som veier og vann, gjorde at kirken og kirkestedet som oftest ble stedets identitetsskaper og fokuspunktet i landskapet.

Arkitektur, alder, lokal tilknytning og tradisjoner gjør de fleste kirkebygg til kulturminner av høy lokal, regional eller nasjonal betydning. I en tid da stedsidenitet og fellesverdier blir stadig viktigere, er det vesentlig å bevare de deler av de visuelle landskap og den felles erindring som ligger i kirkebygget og gravplassen. Dette er fremdeles steder for viktige livsriter – ikke bare for det største trossamfunnet i Norge, men for alle borgere, siden nesten alle begraves på gravplassen.

Synliggjøringen av lokalsamfunnets historie gjennom de gamle fellesbyggene bidrar til å gi et sted dets identitet. Siden kirkebygget ofte er det eldste og mest påkostede bygget, blir kirken og gravplassen rundt kjerneelementer i stedsutformingen. Dette gir livskvalitet og tilhørighet som bidrar til at folk ønsker å bli boende eller flytte til et sted.

Da 60-metersgrensen kom inn i kirkeloven av 1897, var det som nevnt først og fremst av brannforebyggende hensyn. Dette er fremdeles aktuelt, men enda viktigere er behovet for unngå en fortetting som innebærer en innkapsling av kulturminner. 

Behov for vernegrense

Kirkebyggene er som del av de lokale landskap sårbare for nye bygg og konstruksjoner, avhengig av beliggenhet, siktlinjer fra innfartsveier og sjøveien. Det er viktig å forhindre bebyggelse som skjemmer eller skjuler kirkebygget og kirkestedet. Ofte er siktlinjer og synlighet langt viktigere enn de 60 meterne.

Samfunnsutviklingen med raskere stedsomforming, fortetting og høyere konstruksjoner samt økende oppmerksomhet og interesse for stedsidentitet og gode visuelle miljøer, tilsier at områdene ved mange kirker og gravplasser krever en større aktsomhet. Dette gjelder ikke bare i spredtbygde områder, men også i bygdesentra, tettsteder og byer.

Jordbruksnæringen har gått gjennom store omveltninger med større bruksenheter og nye, bygde elementer. Dimensjonene på siloer, fellesfjøs og andre for landbruket nødvendige konstruksjoner kan være store. De kan lett påvirke det visuelle miljøet der de plasseres.

Både med tanke på hvilke stedsskapende elementer samfunnet skal bringe videre i tiden fremover og på den spesielle bruken kirker og gravplasser har, er det viktig å videreføre 60-metersregelen og oppgradere den til vår tids behov. Dette betyr at man ikke kan se blindt på de 60 meterne og heller ikke begrense hensynene til «spredtbygde strøk».

Det er også viktig at det tas hensyn til de handlinger som finner sted i og nær kirken og ute på gravplassen. Dette handler om støy og en viss diskresjon knyttet til gravlegging og besøk av graver. Høy bebyggelse tett opp mot disse anleggene påvirker både mulighet for diskresjon og verdighet ved handlingene og for de besøkene.

Kulturminnevernets tenkning har utviklet seg fra vern av enkeltmonumenter til også å omfatte helheter, kulturelle landskap og miljøer. Kirkebyggene står fremdeles sterkt som verneobjekter ved at over halvparten av de norske kirkene er av nasjonal interesse. Disse står nesten aldri alene. De er omgitt av gamle kulturlandskap bestående av gravplasser og andre bygninger. Det er viktig at myndighetene i sitt planarbeid rutinemessig inkluderer stedstilpassede hensynssoner i sine planer. For å sikre dette, må det uttrykkelig inn i lovverket.

Den norske kirkes anmodning

KA og Kirkerådet anmoder Kommunal- og moderniseringsdepartementet om å foreslå å ta inn i plan- og bygningsloven en bestemmelse som tilsvarer dagens bestemmelse i kirkeloven om at det ikke er tillatt med «bebyggelse (…) nærmere kirke enn 60 meter uten tillatelse» fra kirkelig myndighet.

KA og Kirkerådet ber også om et møte med Kommunal- og moderniseringsdepartementet med sikte på å drøfte og utdype de ønsker og behov Den norske kirke har i denne saken.

Med vennlig hilsen

Marit Halvorsen Hougsnæs
Administrerende direktør i KA

Ingrid Vad Nilsen
Direktør i Kirkerådet