Noen foreløpige hovedsynspunkter og vurderinger fra KA på høringsnotat om ny lov for tros- og livssynssamfunn

Innledning 
Mange har lest departementets høringsnotat og forslaget til ny «Trossamfunnslov». Høringsfristen er 31.12.17. 

KA skal ha en førstegangsbehandling av høringsnotatet på sitt styremøte 6. november og sistegangsbehandling på sitt styremøte 6. desember.

Rent praktisk oppfordrer vi medlemmene våre til å bruke skjemaløsningen som ligger ute på Kulturdepartementets hjemmeside når høringen skal sendes inn. Her kan man velge om man kun vil bruke avkrysningsskjemaet, eller også legge inn mer utfyllende høringssvar under hvert punkt. Alle kommentarfeltene gir rom for sammenhengende synspunkter og vil bli lest på samme måte som ved tradisjonell høring. Helhetlig uttalelse kan legges inn i kommentarfelt under "Eventuell kommentar (frivillig)".

KA anbefaler høringsinstansene å gjøre begge deler, men vi vil foreslå at man først danner seg en helhetlig oppfatning av forslaget til den nye, samlende loven. Dernest kan man se om avkrysningene oppleves relevante.

Dette notatet henleder oppmerksomheten på noen sentrale områder som KA vil mene det er viktig at medlemmene er særlig oppmerksomme på. Notatet er ment som en etterspurt «førstehjelp» fra medlemmene. Synspunktene i notatet bygger på omtalen av de aktuelle spørsmålene i KAs nåværende strategiplan. 

Vi inviterer samtidig våre medlemmer til å gi en tilbakemelding på disse foreløpige synspunktene. 

Senere i høst vil vi omtale flere temaer og utdype noen av hovedtemaene med notater og lenker til relevant ressursmateriale på KAs hjemmesider. Vi vil også komme tilbake med vurderinger av forslagene som omhandler de andre tros- og livssynssamfunnene. KA vil dessuten delta med blant annet foredrag på møter og seminarer i bispedømmene etter invitasjon fra kirkevergelag og/eller bispedømmeråd. 

Noen hovedspørsmål i høringsnotatet
Understøttelse av trossamfunn og felles rammelov
Det viktigste hovedforslaget i høringsnotatetet er å samle lovgivningen som regulerer tros- og livssynssamfunn i en felles og helhetlig lov. Den norske kirke foreslås her å få et eget kapittel (3).  

Lovreguleringen vedrørende Den norske kirke foreslås samtidig betydelig redusert. Gjeldende kirkelov består av tilsammen 40 lovparagrafer. Forslaget til kapittel 3 i ny lov består av ni paragrafer. I tillegg vil Den norske kirke også være regulert gjennom enkelte fellesbestemmelser i andre kapitler (slik som spørsmålet om hjemmel for å kreve politiattest).

KA deler de intensjoner som ligger bak forslaget om en felles og helhetlig trossamfunnslov. Vi har tidligere vært opptatt av å videreføre en egen lov for Den norske kirke, noe også Grunnlovens § 16 gir grunnlag for. KA forstår imidlertid argumentene for å samle lovgivningen om tros- og livssynssamfunn i en felles lov, og finner ikke grunn til å problematisere dette.  

Det offentliges finansielle ansvar
KA er tilfreds med departementets forståelse av at Grunnlovens § 16 forplikter staten til finansiell understøttelse av tros- og livssynssamfunn. KA merker seg samtidig at det fremlagte lovforslaget reduserer omfanget av de kirkelige formål staten ser som sitt ansvar å finansiere. Et eksempel på dette er trosopplæringsformål. Trosopplæringen er tidligere vedtatt gjennomført av Stortinget som en følge av at skolen ikke lenger driver opplæring i kristen tro. Dette formålet er ikke tatt med i forslaget til utformingen av hva stat/kommune skal ha finansielt ansvar for fremover.

Utforming av Kap 3 - Den norske kirke 
Forslaget til lovbestemmelser om Den norske kirke begrenser seg til ni lovparagrafer. Noen av lovbestemmelsene er likelydende som i dagens kirkelov, mens andre er nye. 

Videreført fra dagens kirkelov, er bestemmelsene som definerer Den norske kirkes rettslige selvstendighet (§9). Både soknet og Den norske kirke videreføres som rettssubjekter. Det er ikke gjort endringer i spørsmålet om hvem som opptrer på vegne av Den norske kirke som rettssubjekt (Kirkemøtet). Når det gjelder soknet, foreslås kun menighetsrådet videreført som lovfestet organ. Kirkemøtet foreslås tildelt myndighet til å flytte myndighet fra soknet til et annet organ.

Til dette kapitlet og til sammenhengen mellom utformingen av kapitlet og finansieringsordning, har KA avgjørende kritiske motforestillinger. Forslaget til ny § 9 og 10 vil etter KAs vurdering svekke soknets nåværende rettslige stilling og selvstendighet. Samlet sett vil dette bidra til å svekke den lokales kirkes rettslige, økonomiske og organisatoriske handlingsrom.

Departementet sier at de har hatt som intensjon å ikke forrykke den gjeldende balanse mellom ulike elementer i kirkeordningen. ( jfr s. 72)
KA vil hevde at summen av departementets forslag vil komme i skade for å gjøre det motsatte av det de selv hevder å ha som intensjon.
Soknene lovfestes i § 9, men i denne bestemmelsen gis ikke soknet noe innhold eller oppgaver. Soknenes status som handlende subjekt, eller som ansvarlig organ for virksomhet, blir ikke synlig. Det vil kun være Kirkemøtet som kan vedta hvilke oppgaver og ansvar som soknet kan få. KA vil støtte opp om at Kirkemøtet gis langt flere oppgaver og ansvar for hele Den norske kirke i den nye loven. Vi synes likevel at lovforslagets omtale av forholdet mellom soknet som rettssubjekt og rettssubjektet Den norske kirke på en litt for ensidig måte peker i retning av Kirkemøtet. 

Denne ubalansen blir tydelig i det som sies om kirkelige fellesråd. Det legges opp til at det er det nasjonale rettssubjekt som bestemmer om det skal være fellesråd eller ikke, og eventuelt hvilke andre organer Den norske kirke skal ha. 

Bakgrunnen for å opprette kirkelig fellesråd i den nåværende kirkeloven, var at en slik modell gjør det mulig å legge et stort ansvar og mange oppgaver til et organ som kunne opptre på soknets vegne. Det er grunn til å stille spørsmål når forslaget bare vil lovregulere ett av soknets to organer. Det er blant annet grunnlag for å utrede om et fellesråd som opprettes av Kirkemøtet vil kunne få samme mulighet til å opptre på soknets vegne som dagens lovregulerte fellesråd. 

Finansiering
Lovforslaget legger fram to alternativer til finansiering av Den norske kirke. Alternativ 1 er en videreføring av dagens modell med både statlig og kommunal finansiering. Alternativ 2 er en modell der alt finansieringsansvar legges til staten. Her vil hele den offentlige finansieringen komme som en samlet ramme, som så skal fordeles videre av Kirkemøtet. Både Kirkemøtet og et stort flertall av menighetsråd og fellesråd har tidligere uttalt ønske om å videreføre dagens ordning med både statlig og kommunal finansiering. 

KA vil påpeke at også forslaget om videreføring av kommunal finansiering i realiteten er endret på vesentlige områder. Vi vil her peke på følgende:

• Nedbygging/innsnevring av hvilke formål kommunenes utgiftsforpliktelser skal omfatte (nåværende §15).
• Kirkelig fellesråd fjernes som lovfestet organ. 

Også i alternativet med kommunal finansiering, kan forvaltningsansvaret for for eksempel kirkebygg legges til et organ som ikke er knyttet til kommunenivået.

Dette betyr at logikken bak dagens lovgivning om sammenheng mellom kommunen og kirkelig organisering ikke nødvendigvis videreføres. Vi vil anbefale at høringsinstansene vurderer spesielt om en kommunal finansieringsmodell gjør det ønskelig å beholde lovreguleringen av et organ som kan opptre på vegne av kirken overfor kommunen. KA er åpen for at dette samspillet også kan etableres på interkommunalt nivå. Det er derfor naturlig at Kirkemøtet kan gis en organiseringskompetanse til for eksempel å kunne etablere fellesråd som omfatter flere kommuner.

Høringsnotatet har i begge finansieringsmodeller foreslått at Den norske kirke får hjemmel til å innkreve medlemsavgift. Siden det offentlige aldri har hatt ansvar for å «fullfinansiere» Den norske kirke, kan en slik hjemmel være verdt å vurdere. Samtidig kan en slik hjemmel svekke grunnlaget for det offentlige finansieringsansvaret for Den norske kirke. Hvis muligheten for medlemsavgift skal lovhjemles, er det viktig å blant annet få avklart to spørsmål:

1. Fordeler og ulemper ved lokal versus sentral innkreving og fastsetting av nivå på medlemsavgift, jf ordningen i Sverige
2. Formålsbegrensninger knyttet til medlemskontingent, slik at denne ikke kan brukes til å dekke utgifter som stat/kommune har ansvar for å finansiere. Det eksisterer en klar risiko for at en hjemmel for medlemsavgift vil kunne fungere utgiftsavlastende for offentlige finansiering.

Arbeidsgiveransvar, finansiering og organisering
Høringsnotatet berører ikke spørsmålet om hvilke konsekvenser opphevingen av et lovfestet kirkelig fellesråd vil ha for de 5000 ansatte som har et kirkelig fellesråd i en flersoknskommune som sin arbeidsgiver.  
KA finner dette beklagelig og utredningsmessig uforsvarlig. Staten har plikt til å belyse konsekvenser av fremlagte lovendringsforslag for de som blir berørt. 

Høringsnotatet legger også misvisende premisser til grunn når det hevdes at en overgang til statlig finansiering vil gjøre det enklere å få på plass en felles arbeidsgiver i Den norske kirke. Den mulighet finnes allerede i dag som følge av de lovendringer som trådte i kraft per 1.1.17.

Kirkebygg
Høringsnotatet omtaler kirkene både ut fra eierskap, forvaltning og økonomi.

Lovforslaget fastholder at soknet fortsatt skal «eie» kirken. Det foreslås imidlertid å overlate til KM å bestemme alle forhold knyttet til forvaltning av bygget. Fellesrådet foreslås avviklet som lovpålagt organ og det argumenteres tydelig for at en sentralisert eiendomsforvaltning vil være best.

De rettslige konsekvenser av å frata soknene som kirkeeier og rettssubjekt forvaltningsansvaret for egne bygg, er ikke belyst. Hvorvidt endringer av forvaltningsordning vil gi bedre byggforvaltning, framstår også udokumentert. Høringsnotatet følger heller ikke opp stortingsflertallets anmodningsvedtak om statlig tilskudd. Forslaget framstår samlet som uttrykk for manglende vilje fra staten til å ta et meransvar for de kulturminner kirkebyggende representerer.

Gravferdsfeltet
Departementet foreslår at kirken som hovedmodell fortsatt skal inneha gravferdsansvaret, men foreslår at fylkesmannen gir hjemmel for kommunal overtakelse dersom kommunen ønsker det. Dette er KA glad for.

KA mener imidlertid at lovforslaget, ved samtidig å foreslå at kirkelig fellesråd ikke skal være lovfestet, svekker grunnlaget for et fortsatt kirkelig gravferdsansvar. Tilliten til dagens ordning er for en stor del knyttet til den kompetanse og profesjonalitet kirkelig fellesråd har bygget opp. Å skape usikkerhet omkring fellesrådene formelle status og mandat, vil etter KAs vurdering kunne bidra til å svekke legitimiteten til den lokale kirkes ansvar på dette feltet. 

Erfaringer fra Sverige
I forbindelse med selvstendiggjøringen av den svenske folkekirken i år 2000 ble det vedtatt en rammelov som har flere fellestrekk ved dette lovforslaget. En vesentlig forskjell er likevel at den svenske kirken i god før lovendringen hadde arbeidet grundig og bredt med å fastsette en ferdig kirkeordning som var klar da staten trakk seg tilbake. Situasjonen i Den norske kirke er her helt annerledes. Vesentlige spørsmål om en framtidig kirkeordning er verken utredet eller har vært på høring. Kirkemøtet har bl.a. selv bedt om en bredere vurdering av hvordan forholdet mellom soknets selvstendighet og Den norske kirke (rettssubjektet) skal forstås i en framtidig kirkeordning. KA beklager at Regjeringen nå foreslår en lovgivning som innebærer at de lovfester sentrale elementer i en framtidig kirkeordning før kirkens egne organer har behandlet eller konkludert i mange av disse spørsmålene. KA mener staten bør være tilbakeholdene fra å ta aktivt stilling til den indrekirkelige organisering før det er oppnådd bredere enighet i Den norske kirkes organer.