KA-RUNDSKRIV NR. 11/07 AV 25.06.07

Varsling

Publisert: 17/08/2015
Varsling er å si fra om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen. For at varsling skal ha effekt bør varsleren si fra til noen som kan gjøre noe med situasjonen. Arbeidsgiver har ansvar for å utarbeide rutiner for intern varsling.

Sammendrag

  • 1. januar 2007 trådte nye regler i arbeidsmiljøloven om varsling i kraft. Reglene er et aspekt av den alminnelige ytringsfrihet nedfelt i Grunnloven. På den annen side må det trekkes en grense mot den ulovfestede lojalitetsplikten i arbeidsforhold. Dette rundskrivet inneholder en gjennomgang av reglene, og det er søkt pekt på spesielle problemstillinger knyttet til kirkelige virksomheter.
  • Arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten dvs. forhold som er i strid med lov eller allmenn etisk standard.
  • Arbeidstakers fremgangsmåte må være forsvarlig. Arbeidstaker må opptre i tråd med virksomhetens rutiner. Man skal også som hovedregel søke å ta opp kritikkverdige forhold internt med noen som kan ordne opp, før man går ut med kritikken f eks. til media.
  • Varsling i tråd med bestemmelsene gir arbeidstaker vern mot gjengjeldelse fra arbeidsgiver. Urettmessig gjengjeldelse gir rett til oppreisning.
  • Arbeidsgiver skal utarbeide rutiner for intern varsling som ledd i HMS-arbeidet.

Nye regler i arbeidsmiljøloven

1. januar 2007 trådte de nye reglene om varsling – ansattes ytringsfrihet i kraft. Reglene ble utformet i forbindelse med den «nye» arbeidsmiljøloven av 2005, men ikke satt i kraft, da det var behov for en grundigere gjennomgang av forholdet mellom varsling og ansattes ytringsfrihet og lojalitetsplikt. Dette rundskrivet inneholder en gjennomgang av reglene, og det er søkt pekt på spesielle problemstillinger knyttet til kirkelige virksomheter.

Varsling og ytringsfrihet

Ytringsfrihet er en grunnleggende rettighet som er nedfelt i grunnloven § 100 og i menneskerettighetene. Ansattes ytrings­frihet er et aspekt av denne alminnelige ytringsfriheten. Ytringer knyttet til et ansettelsesforhold reiser noen særlige spørsmål, fordi arbeidsgiver også har krav på lojalitet fra sine ansatte (lojalitets­plikten). For å overholde lojalitetsplikten, kan ansatte derfor være nødt til å avstå fra visse ytringer. Bakgrunnen for reglene er et ønske om å styrke den reelle ytringsfriheten i arbeidslivet, og bidra til åpenhet og bedre ytringsklima.

Reglene om varsling

Reglene om varsling finnes i arbeids­miljøloven §§ 2-4, 2-5 og 3-6:

§ 2-4. Varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten

(1) Arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten.

(2) Arbeidstakers fremgangsmåte ved vars­lingen skal være forsvarlig. Arbeidstaker har uansett rett til å varsle i samsvar med varslingsplikt eller virksomhetens rutiner for varsling. Det samme gjelder varsling til tilsyns­myndigheter eller andre offentlige myndigheter.

(3) Arbeidsgiver har bevisbyrden for at varsling har skjedd i strid med denne bestemmelsen.

§ 2-5. Vern mot gjengjeldelse ved varsling

(1) Gjengjeldelse mot arbeidstaker som varsler i samsvar med § 2-4 er forbudt. Dersom arbeidstaker fremlegger opplysninger som gir grunn til å tro at det har funnet sted gjengjeldelse i strid med første punktum, skal det legges til grunn at slik gjengjeldelse har funnet sted hvis ikke arbeidsgiveren sannsynliggjør noe annet.

(2) Første ledd gjelder tilsvarende ved gjengjeldelse mot arbeidstaker som gir til kjenne at retten til å varsle etter § 2-4 vil bli brukt, for eksempel ved å fremskaffe opplysninger.

(3) Den som er blitt utsatt for gjengjeldelse i strid med første eller andre ledd, kan kreve oppreisning uten hensyn til arbeidsgivers skyld. Oppreisningen fastsettes til det beløp som retten finner rimelig under hensyn til partenes forhold og omstendighetene for øvrig. Erstatning for økonomisk tap kan kreves etter alminnelige regler.

§ 3-6. Plikt til å legge forholdene til rette for varsling

Arbeidsgiver skal, i tilknytning til det systematiske helse-, miljø- og sikkerhets­arbeidet, utarbeide rutiner for intern varsling eller sette i verk andre tiltak som legger forholdene til rette for intern varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten i samsvar med § 2-4, dersom forholdene i virksomheten tilsier det.

Rett og plikt til å varsle om kritikk­verdige forhold

Arbeidstakere har rett til å varsel om kritikkverdige forhold i virksomheten, § 2-4 første ledd, så lenge det ikke er i strid med annen lov, for eksempel regler om taushetsplikt. I visse tilfeller vil arbeidstaker også ha plikt til å varsle. Plikten kan følge av interne reglementer eller instrukser, eller det kan følge av lov, for eksempel arbeidsmiljøloven § 2-3 andre ledd bokstavene b, d og e som omhandler plikt til å underrette arbeidsgiver eller verneombud om forhold knyttet til helse-, miljø-, og sikkerhet. Varsling i samsvar med slik plikt vil alltid være lojalt i forhold til arbeidsgiver. 

Kritikkverdige forhold

Med kritikkverdige forhold menes forhold som er i strid med lov, tydelige kommuniserte regler eller allmenne etiske normer som har bred tilslutning, for eksempel korrupsjon, eller annen økonomisk kriminalitet, fare for personers liv og helse, farlige produkter eller dårlig arbeidsmiljø. Forhold som arbeidstaker mener er kritikkverdige utelukkende fra egen politisk, religiøs eller etisk overbevisning er ikke omfattet av disse bestemmelsene. Utenfor reglene faller også forhold som er av intern eller personlig interesse, for eksempel interne personkonflikter. Slike ytringer må eventuelt vurderes ut fra den alminnelige ytringsfrihet med de begrensninger som følger av lojalitetsplikten i arbeidsforholdet.

Varslingen skal være forsvarlig

I dette ligger krav til fremgangsmåte, og at den ansatte også i slike situasjoner selv må bære ansvar for sine ytringer, se § 2-4 annet ledd. Hva som er en forsvarlig fremgangsmåte vil avhenge av en konkret helhetsvurdering. Momenter i vurderingen vil være om arbeidstaker har forsvarlig grunnlag for kritikken, for eksempel dokumentasjon. Videre vil det være aktuelt å se på om det varsles om forhold som har allmenn interesse, og om det er tatt tilstrekkelig hensyn til arbeidsgivers interesser med hensyn til måten det varsles på, for eksempel om man har forsøkt å varsle internt først dersom dette fremstår som hensiktsmessig. Arbeids­taker skal være i aktsom god tro om at det foreligger kritikkverdige forhold. Det er således av betydning hva arbeidstaker hadde rimelig grunn til å tro ut fra sin posisjon og kompetanse og med de opplysningene som var tilgjengelige på det tidspunktet varslingen skjedde.

Forsvarlig fremgangsmåte – intern eller ekstern varsling

Intern varsling vil helt unntaksvis kunne sies å være uforsvarlig. Med intern varsling menes i samsvar med virksomhetens rutiner, der slik finnes, eller at man først søker å «gå tjenestevei». Det mest nærliggende vil være å ta kritikken opp med nærmeste overordnede eller slik det fremstår ryddig i forhold til måten virksomheten er organisert på. I visse situasjoner kan det være nødvendig å gå høyere opp i ledelsen. I spesielle situasjoner kan det derfor være aktuelt å varsle til leder av fellesråd/menighetsråd. Arbeidstaker kan også varsle internt til ledelsen via tillitsvalgt, verneombud, bedriftshelsetjeneste, kollega, advokat eller annen rådgiver.

For å skape størst mulig klarhet om hvordan arbeidstaker skal forholde seg, vil virksomheten være tjent med at det utarbeides rutiner for mulig intern varsling, se omtale av § 3-6 under.

I de tilfeller arbeidstaker ikke har tillit til at intern varsling vil føre frem, kan det varsles eksternt, for eksempel til tilsynsmyndigheter, andre offentlige myndigheter eller media. Dette kan være aktuelt dersom det dreier seg om kriminelle eller andre alvorlige forhold, for eksempel med akutt fare for liv eller helse. Det er alltid lov å varsle tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter jf. § 2-4 annet ledd. Arbeidstaker har rett til å varsle anonymt til Arbeidstilsynet om forhold som er i strid med arbeids­miljøloven, se § 18-2.

Arbeidsmiljølovens bruk av begrepet tilsynsmyndighet er rettet mot utøvelse av formell offentlig myndighet, for eksempel politiet, arbeidstilsynet eller datatilsynet. Biskopens tilsynsmyndighet, slik den følger av tjenesteordning for biskoper § 1, omfattes derfor normalt ikke av aml § 2-4 annet ledd, bortsett fra i de tilfellene hvor biskopen i kraft av sin tilsynsmyndighet kan gi bindende pålegg. Se avsnittet Rutinenes innhold for en nærmere behandling av biskopens rolle i varslingssaker.

Ved varsling til media må det som utgangspunkt forventes at arbeidstaker først har søkt å varsle internt eller til aktuell tilsynsmyndighet når det skal vurderes om varslingen er forsvarlig. Dette fordi skadepotensialet for arbeidsgiver, herunder leder og kolleger, ved negativ omtale normalt er stort. Arbeidstaker må tenke seg godt om før en går til media med informasjon som en selv mener er kritikkverdig. Som hovedregel vil en ikke være vernet av disse reglene dersom en for å fremme egne interesser fremsetter grove og uriktige påstander for å skade arbeidsgiver, leder eller kolleger.

Arbeidsgiver har bevisbyrden

§ 2-4 tredje ledd betyr i praksis at det er arbeidsgiver som må vise aktivitet for å få kjent varslingen urettmessig ved å sannsynliggjøre/påvise at arbeidstaker ikke har gått forsvarlig frem. Det inne­bærer at arbeidsgiver både må bevise at det ikke har skjedd kritikkverdige forhold og at varslingen ikke var forsvarlig.

Vern mot gjengjeldelse – delt bevis­byrde og oppreisning

I § 2-5 fremkommer det at den som varsler forsvarlig er vernet mot gjengjeldelse. Vernet er generelt utformet og det fremkommer av forarbeidene til loven at vernet er sterkt, og at det omfatter «enhver ugunstig behandling som kan ses på som en følge av og reaksjon på varsling». Dette omfatter formelle sanksjoner som suspensjon, oppsigelse, avskjed og ordensstraff. Det er også tenkt på mer uformelle sanksjoner som endring av arbeidsoppgaver, forflytting, tjenestelig tilrettevisning, mobbing, utfrysing eller forbigåelse knyttet til arbeidsoppgaver eller lønnsutvikling.

Hvis arbeidstaker først legger frem opplysninger/dokumentasjon som gir grunn til å tro at det har forekommet ulovlig gjengjeldelse, må arbeidsgiver sannsynliggjøre at dette ikke har forekommet – såkalt delt bevisbyrde.

Arbeidstakere som er blitt utsatt for ulovlig gjengjeldelse, kan kreve oppreisning/er­statning uten hensyn til arbeidsgivers skyld.

Krav om rutiner for varsling

Arbeidsgiver skal, dersom forholdene i virksomheten tilsier det, utarbeide rutiner for intern varsling jf. § 3-6. Rutinene skal inngå i det systematiske helse-, miljø-, og sikkerhetsarbeidet (HMS-arbeidet). Alter­nativt kan det settes i verk andre tiltak som legger forholdene til rette for intern varsling av kritikkverdige forhold.

KA legger til grunn at fellesrådene/med­lemmene må utarbeide rutiner for intern varsling da det er uttalt at kun «helt ukompliserte» virksomheter faller utenfor denne plikten. Dette med bakgrunn i at det er mange aktører knyttet til de kirkelige arbeidsplassene. Det er to arbeidsgivere representert: staten og fellesrådet, menighetsråd med ansvar etter kirkeloven § 9, i tillegg til mange frivillige som ofte har en sentral plass i aktivitetene.

Ansvar og deltakelse i utarbeidingen av rutiner

Det er arbeidsgivers ansvar å utarbeide rutiner for varsling. Ved utarbeidelse av rutiner er det viktig å involvere flere både av hensyn til de ansattes rett til medbestemmelse, og av hensyn til krav om samordning mellom de to arbeids­giverlinjene i de kirkelige virksomhetene. Det følger av aml § 3-6 jf. § 3-1 at de tillitsvalgte skal involveres i prosessen med utarbeidelse av rutiner. Verneombud bør også ha en rolle, likeledes arbeids­miljøutvalg eller -grupper der de finnes.

Utarbeidingen av rutiner for varsling i tråd med aml § 3-6 skal inngå som en del av det systematiske HMS-arbeidet. I aml § 2‑2 er det nedfelt krav til samordning av HMS-arbeidet i virksomheter hvor det er sysselsatt arbeidstakere med ulike arbeidsgivere. Reglene om varsling gjelder for prestene og deres arbeidsgiver på samme måte som for fellesrådene i rollen som arbeidsgiver og de fellesrådstilsatte, det er derfor viktig at ledelsen i fellesrådene samarbeider aktivt med prostene også på dette området.

Både den administrative og den valgte ledelsen i fellesrådene må trekkes inn i dette arbeidet da de begge vil kunne få en rolle i en varslingssituasjon. Fellesråds­medlemmer vil kunne få en rolle i varslingssaker enten fordi de som medlemmer i fellesrådet representerer arbeidsgiver for fellesrådstilsatte, eller fordi noen varsler direkte til fellesråds­medlemmer om kritikkverdige forhold knyttet til fellesrådstilsatte. Det er viktig at fellesrådet drøfter spørsmålene knyttet til varsling og åpenhet, og tar standpunkt til og kommuniserer hvordan virksomheten legger til rette for å motta og behandle kritikk av ulik karakter – ytringskulturen i virksomheten, se punktet om en åpen kultur.

Rutinenes innhold

Aml § 3-6 gir ikke nærmere anvisning på hvordan rutiner for varsling skal utformes. Virksomhetens organisasjon og hensikts­messighetshensyn vil derfor være avgjørende. Her vil det pekes på noen elementer som det bør tas hensyn til når det utarbeides rutiner for varsling på kirkelige arbeidsplasser.

Retningslinjer/rutiner bør angi konkret hvem det skal varsles til. Rutinene bør videre inneholde retningslinjer for hvem det skal varsles til i situasjoner hvor den som normalt skal motta varsel ikke er egnet, for eksempel fordi vedkommende selv er involvert i det kritikkverdige forholdet det varsles om, eller man av andre årsaker har grunn til å tro varsling til vedkommende ikke vil føre frem.

Retningslinjene bør være skriftlige og lett tilgjengelige, og det må gjøres et aktivt arbeid med å gjøre dem kjent for alle. De må også gis et innhold som gjør at de ansatte blir i stand til å mestre en varslingssituasjon på ønsket måte. Rutinene bør inneholde referanse til varslingsrutinenes rettslige grunnlag, det vil si de relevante lover og regler.

Varslerens identitet bør som hovedregel behandles konfidensielt. Det er også viktig å vurdere hvordan varsleren følges opp i etterkant, at det gis tilbakemelding innen rimelig tid om hvordan saken er behandlet og hva som er utfallet.

Dersom det varsles om en eller flere personer, bør rutinene også inneholde noe om hvordan den/disse skal behandles. De bør som hovedregel gjøres kjent med kritikken og må i så fall få anledning til å gi sin versjon. De bør også få beskjed om hvordan dette blir håndtert, og om utfallet. Det kan være en stor belastning å vite at anklager er fremmet. Konsekvensene av at vedkommende blir gjort kjent med kritikk/anklager må imidlertid vurderes, særlig i forhold til fare for gjengjeldelse.

Meldinger som samles inn, som kan knyttes til personer og lagres eller behandles elektronisk er å anse som personopplysninger. Rutinene må derfor utformes slik at kravene i personopplys­ningsloven (pol) overholdes. Se i så fall pol §§ 11, 20, 27 og 28.

Det bør utarbeides rutiner for hvordan varsel om kritikkverdige forhold skal håndteres videre i virksomheten. Rutinene bør sikre at fokuset holdes på det kritikkverdige forholdet, ikke på varsleren.

Hvem det skal varsles til vil avhenge av hvordan virksomheten velger å utarbeide sine rutiner. Ofte vil det være praktisk at varsling følger «linjen», det vil si at det varsles til nærmeste overordnede i samme arbeidsgiverlinje, men det er ikke et krav. Både særlig utpekte ansatte internt i virksomheten og eksterne tredjepersoner man har inngått avtale med kan tildeles særlige oppgaver i rutinene for varsling. Se også avsnittet Forsvarlig fremgangs­måte – intern eller ekstern varsling over.

Det oppstår noen særlige problemstillinger knyttet til prester og deres yrkesutøvelse som er viktige å være oppmerksom på i utarbeidelsen av rutiner. Presten, som arbeidstaker, har en annen arbeidsgiver enn fellesrådstilsatte, presten er stats­tjenestemann. Presten er også kollega til de fellesrådstilsatte i det daglige, men i andre sammenhenger fremstår presten også som leder. Videre vil presten som medlem i fellesrådet kunne representere arbeidsgiver overfor de fellesrådstilsatte, og i tillegg kunne ha rollen som sjelesørger med de særskilte regler om yrkesmessig taushetsplikt som vil gjelde i slike situasjoner. Det faktum at presten opptrer i disse ulike rollene, i tillegg til at mange lett henvender seg til presten i ulike sammenhenger, gjør det nødvendig å drøfte og klargjøre prestens rolle i varslingsrutiner, så vel som rollen i det alminnelige HMS-arbeidet. De særskilte reglene om yrkesmessig taushetsplikt kan gjøre det vanskelig for prester å håndtere en varslingssak. Denne problemstillingen bør man være bevisst på under arbeidet med å utarbeide rutiner for varsling. I denne sammenheng er det også viktig å vurdere prostens og biskopens rolle, da de ofte trekkes inn i vanskelige og/eller konfliktfylte situasjoner i de ulike kirkelige virksomheter.

På grunn av biskopens særskilte rolle, og at mange lett henvender seg til biskopen i vanskelige saker, er det viktig at biskopens rolle beskrives i virksomhetens rutiner. KA legger til grunn at biskopen utøver myndighet på de områdene som faller innenfor biskopens forvaltnings­myndighet og arbeidsgiveransvar. På de saksområdene hvor biskopen kan gi bindende pålegg i kraft av sin tilsyns­myndighet, jf. Tjenesteordning for biskop § 1, vil biskopen også kunne varsles om kritikkverdige forhold. I hvilken grad biskopen skal være varslingsinstans også på andre områder, må drøftes ved utarbeiding av rutiner for varsling i det enkelte fellesråd. Hvis fellesrådet kommer fram til at det ønsker at biskopen skal være varslingsinstans også i saker knyttet til kritikkverdige forhold som ikke faller inn under biskopens forvaltningsmyndighet eller arbeidsgiveransvar, må fellesrådet klarere biskopens plass i fellesrådets varslingsrutiner med biskopen før rutinene trer i kraft.

Anonym varsling

Det kan også vurderes om det skal etableres en ordning med anonym varsling for eksempel til en bestemt person. En ordning med anonym varsling vil kunne senke terskelen for å varsle, men har samtidig den svakheten at det kan bli vanskeligere å følge opp varselet fordi den som mottar varselet ikke kan stille oppfølgingsspørsmål etc. I tillegg kan utstrakt bruk av anonymitet i enkelte tilfelle være lite gunstig for tillitsforholdene i virksomheten. Praktisk kan et system for anonym varsling opprettes på forskjellige måter. Ett alternativ er at virksomheten inngår avtale med en ekstern person, for eksempel advokat, om at denne skal motta henvendelser fra ansatte om kritikkverdige forhold. En slik ordning bør vurderes nøye både ut fra et kostnads­perspektiv og et hensiktsmessighets­perspektiv.

En åpen kultur

Kirkelige virksomheter består av et mangfold av personer og aktører med ulike tilknytningsforhold og ulike meninger. Det er ønskelig både for samfunnet og for virksomhetene at kritikkverdige forhold avdekkes slik at det kan blir ryddet opp. Samtidig må det tas hensyn til den skade som påføres både virksomheter og personer ved at kritikk fremmes på uheldig måte.

Det er viktig at varslere har fått et lovvern, men det største fokus bør likevel være på å unngå å komme i slike situasjoner. Det må også i kirkelige virksomheter jobbes for at kritikkverdige forhold ikke skal oppstå. Det gjøres blant annet gjennom opplæring i lover og regler og gjennom fokus på etiske problemstillinger og interne retningslinjer – trygghet på hvor grensene går. Det er jo de kritikkverdige forhold som er problemet – ikke varsleren.

I tillegg må det arbeides frem systemer/kulturer som tidlig fanger opp eventuelle forhold slik at de kan håndteres. Det gjøres blant annet ved å skape et godt arbeidsmiljø hvor de ansatte føler seg trygge på at velment kritikk ikke fører til sanksjoner for dem. Det er et arbeidsgiver­ansvar å fremme en åpen kultur hvor de ansatte føler seg sett og hørt. Det må etableres arenaer og kanaler hvor de ansatte trygt kan komme med sine ytringer, bekymringer og eventuell kritikk. En åpen kultur i virksomhetene er dessuten et fundament i avtaleverket mellom partene KAs tariffområde, se Hovedavtalen §§ 7 og 9.

Ansatte og ledelse må sammen drøfte mål og retning for virksomheten, og ta opp og minne hverandre på positive og negative sider ved virksomheten. Ansatte som er godt informerte og trygge på at deres mening blir hørt og tatt på alvor, forstår lettere beslutninger som fattes. Hensikts­messige tiltak er for eksempel å lage en «plakat» eller et skriv hvor rutinene for intern varsling skrives ned. Videre kan ytringsklimaet, eventuelt også eksempler fra hverdagen, tas opp regelmessig i stabsmøter, samlinger, medarbeidersam­taler eller andre fora og diskuteres.

En åpen kultur, gode og kjente rutiner og situasjoner som håndteres ryddig er den beste forsikring mot å komme opp i tilspissede varslersituasjoner.

Frank Grimstad
adm.dir.

Del i sosiale medier:

Powered by Cornerstone